VII SA/Wa 1302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi E P na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E P kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia E. P. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) stwierdziło, że postanowieniem z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku E. P. z 5 lutego 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej opisanej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że działka nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), w związku z czym nie można wydać decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie uwzględniając zażalenia wniesionego przez E. P., SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ zażaleniowy przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego, względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., a mianowicie wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny" - w tym przypadku brak możliwości prowadzenia postępowania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. SKO zauważyło, że poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż dla terenu objętego niniejszym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy Rada Gminy w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Z brzmienia art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane. SKO wskazało, że mając na uwadze art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nawet w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż te przyjęte w wydanej decyzji, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bada zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc w świetle przytoczonej regulacji obowiązuje zasada prymatu miejscowego planu zagospodarowania nad decyzją o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył sprawy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy obowiązuje na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego, była zatem oczywiście uzasadniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO z [...] kwietnia 2021 r. złożył E. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 59 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Nr [...] z [...] czerwca 1998 r. stanowi nowy plan zagospodarowana przestrzennego, do którego nie stosuje się powołanej wcześniej normy o utracie mocy planu z dniem [...] grudnia 2003 r., podczas gdy w rzeczywistości była to uchwała dotycząca zmiany planu miejscowego gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1994 r., a to oznacza, że plan, na który powołuje się SKO, a wcześniej Wójt Gminy [...], już nie obowiązuje. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jak to zostało wskazane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, do którego to zarzutu w ogóle nie odniosło się SKO, stosownie do postanowień art. 87 ust. 3 u.p.z.p. plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia [...] grudnia 2003 r. Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nie jest nową uchwałą planistyczną, a tylko uchwałą zmieniająca stary (bo uchwalony w 1994 roku) plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Powoływanie się więc na tę uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tak jakby to była uchwala podjęta w przedmiocie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest w tym przypadku uzasadnione. Nieobowiązujący plan nie może być brany pod uwagę przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie SKO narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i art. 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy rozstrzygniętej wydanym postanowieniem. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem istotne twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. SKO wydając zaskarżone postanowienie, w sposób oczywisty uchybiło wskazanym powyżej przepisom nakładającym na organ rozpoznający zażalenie obowiązek sporządzenia uzasadnienia postanowienia zawierającego właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Argumentacja zamieszczona w treści kontrolowanego aktu, jakkolwiek bowiem wyjaśniała zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i nawiązała do znaczenia art. 4 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to całkowicie pominęła ten problem prawny, który faktycznie miał na uwadze skarżący, wnosząc zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu zażalenia, którego omówienie SKO pominęło w treści zaskarżonego postanowienia, skarżący nie podał w wątpliwość reguły, że obowiązywanie planu miejscowego dla określonego terenu wyłącza możliwość ustalenia warunków jego zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. A wyłącznie do tejże kwestii SKO ograniczyło swoją ocenę prawną zamieszczoną w wydanym przez siebie postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie z [...] marca 2021 r. Z treści zażalenia wynika, że skarżący wskazał, iż sprzeciwia się uznawaniu uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] czerwca 1998 r. za akt prawa miejscowego posiadający w dalszym ciągu moc obowiązującą. Wnoszący zażalenie wyraźnie odwołał się do treści regulacji prawnej, która, jego zdaniem, normuje wskazaną kwestię (art. 87 ust. 2 u.p.z.p.), wyjaśnił również, dlaczego – jego zdaniem – ww. przepis znajdował zastosowanie w sprawie, prowadząc do niezasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rzeczą organu zażaleniowego było merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu i wspierającej go argumentacji. Pominięcie tego obowiązku czyni sprawę niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy procesowo nierozpoznaną. Sąd administracyjny w świetle zasad przyjętych w przepisach p.p.s.a. (art. 3 § 1 p.p.s.a.) zajmuje się kontrolą działania administracji, nie jest natomiast organem władzy publicznej, który w przypadku pominięcia przez organ administrujący obowiązku dokonania wymaganych ustaleń w sferze podstawy faktycznej i prawnej aktu administracyjnego i ich ujawnienia podmiotowi administrowanemu, powinien, zastępując organ administracji publicznej, uzupełnić braki jego procesu decyzyjnego i ujawnić stronie racje, które uzasadniają podejmowane w sprawie rozstrzygnięcie. Te obowiązki ciążą na organie administracji publicznej i poprawność ich realizacji waży na ocenie legalności zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę, odnosząc się do złożonego zażalenia, SKO będzie zobowiązane w wydanym postanowieniu zamieścić uzasadnienie, które będzie skonstruowane w sposób umożliwiający zapoznanie się przez skarżącego z przesłankami podjętego rozstrzygnięcia, w tym doprowadzi do ujawnienia stronie oceny wskazującej, czy, a jeżeli tak, to w jakich warunkach uchwały podjęte 1 stycznia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. zachowują moc obowiązującą również po dniu 31 grudnia 2003 r. Ta analiza powinna być zindywidualizowania, odnosząc się do charakteru prawnego uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. i zachodzącej relacji pomiędzy nią a wcześniejszą uchwałą, która podlegała zmianie, tj. uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1994 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.