VII SA/Wa 1270/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W, na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r. nr LXVII/2179/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 7 lipca 2022 r., Nr LXVII/2179/2022 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...]. Plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2022 r. poz. 7690, w dniu 15 lipca 2022 r. i wszedł w życie z dniem 30 lipca 2022 r. Pismem z 10 maja 2023 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, wniosła skargę na powyższą uchwałę Rady, zaskarżając tę uchwałę w zakresie odnoszącym się do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącej oraz nieruchomości sąsiedniej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], w części obejmującej od § 1 do § 21 włącznie (Przepisy ogólne) oraz § 28 (teren A.7.U/MW) wraz z odpowiadającą wymienionym działkom, terenom i przepisom częścią załącznika graficznego Planu. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła: 1) istotne naruszenie przepisów określających tryb jej sporządzenia, a także właściwość organów w tym zakresie, w postaci: art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez: - brak ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień i pozostałych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., pomimo dokonania już po drugim wyłożeniu Planu zmiany przeznaczenia całego terenu A.7 z usług (U) na usługi, w szczególności z zakresu: zabudowy zamieszkania zbiorowego, takie jak akademik, hostel, hotel, lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (U/MW), w sytuacji, gdy zmiana ta objęła nie tylko nieruchomość Spółki, której dotyczyły uwagi zgłoszone do Planu, ale także nieruchomość sąsiednią oraz działkę ewidencyjną nr [...], w przypadku których zmiany powyższej dokonano z urzędu, bez uwag osób zainteresowanych, a więc z własnej inicjatywy Prezydenta i Rady m.st. Warszawy, przy braku zarazem możliwości zgłoszenia w trybie art. 17 pkt 11 i art. 18 u.p.z.p. uwag do zmienionych w powyższy sposób ustaleń Planu, które nie tylko są nowe, ale mają również istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) zarówno nieruchomości Spółki, jak i nieruchomości sąsiedniej oraz działki [...], a to ze względu na istotne różnice między parametrami zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej) i usługowej; - brak ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień i pozostałych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., pomimo dokonania już po drugim wyłożeniu Planu zmiany (podwyższenia) wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej z 10% na 25% dla wszystkich działek budowlanych na terenie A.7 Planu, w sytuacji, gdy dla nieruchomości Spółki nikt nie wnosił o zmianę tej treści, zaś dla nieruchomości sąsiedniej i działki [...] w ogóle nie zgłaszano uwag dotyczących tego parametru, wobec czego zmiany powyższej dokonano z urzędu, bez uwag osób zainteresowanych; b) art. 17 pkt 1 i 4 u.p.z.p., poprzez: - sporządzenie projektu Planu uwzględniającego wnioski złożone do niego już po upływie terminu wyznaczonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., skutkiem czego projekt Planu poddany opiniowaniu i uzgodnieniom, a w efekcie również sam Plan uzyskał treść, której nie miałby, gdyby spóźnione wnioski (dotyczące całego terenu opracowania) nie zostały uwzględnione; c) art. 17 pkt 1-4 u.p.z.p., poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. i umożliwienie organom powołanym do opiniowania i uzgadniania Planu zgłaszania wniosków co do jego kształtu (jako całości), wskutek czego organy te uczestniczyły w opracowaniu projektu Planu na niewłaściwym etapie, gdy tymczasem ich kompetencja obejmuje wyłącznie opiniowanie i uzgadnianie już gotowego projektu planu miejscowego przygotowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy; d) art. 17 pkt 4, 6 i 9 u.p.z.p., poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. i sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p., dopiero w maju 2022 r., podczas gdy już w lutym 2018 r. przystąpiono do opiniowania i uzgadniania projektu Planu w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p., zaś opinie i uzgodnienia przedłożono jeszcze w 2018 r. (z pojedynczymi uzupełnieniami do 2021 r.), skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania, a następnie wyłożeniom do publicznego wglądu podlegał niepełny projekt Planu pozbawiony prognozy oddziaływania na środowisko; e) art. 17 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. i sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia Planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., dopiero w czerwcu 2022 r. podczas gdy już w lutym 2018 r. przystąpiono do opiniowania i uzgadniania projektu Planu w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p., zaś opinie i uzgodnienia przedłożono jeszcze w 2018 r. (z pojedynczymi uzupełnieniami do 2021 r.), skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania podlegał niepełny projekt Planu pozbawiony prognozy skutków finansowych jego uchwalenia; f) art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., poprzez nierzetelne i błędne sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia Planu i jego uzasadnienia, w których pominięto pogorszenie właściwości inwestycyjnych nieruchomości Spółki, w tym choćby wydaną dla niej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 105/06 o warunkach zabudowy z 11 września 2006 r. skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania, a następnie uchwaleniu podlegał projekt Planu oparty o niepełne i wadliwe założenia dotyczące zarówno parametrów inwestycyjnych nieruchomości skarżącej, jak też - wynikających z pogorszenia tych właściwości - rozmiarów obowiązku odszkodowawczego m.st. Warszawy; gdyby tymczasem organy opiniujące i uzgadniające oraz Rada m.st. Warszawy dysponowały pełnymi i poprawnymi danymi w powyższym zakresie, do uchwalenia Planu w obecnym kształcie mogło, w części dotyczącej nieruchomości Spółki, w ogóle nie dojść, w czym wyraża się zarazem istotny charakter omawianego tutaj naruszenia procedury planistycznej; g) art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., poprzez sprzeczne z rzeczywistością sporządzenie uzasadnienia Planu w zakresie, w jakim stwierdza się tam, że projekt Planu w 2021 i 2022 r. podlegał ponownym uzgodnieniom, których konieczność wynikała z wprowadzenia zmian wynikających z uwzględnienia przez Prezydenta m.st. Warszawy uwag złożonych do projektu Planu (s. 11), gdy tymczasem - jak wynika ze znajdujących się w materiałach Urzędu m.st. Warszawy zestawień opinii i uzgodnień do projektu Planu - w 2022 r. nie dokonywano już żadnych uzgodnień Planu, pomimo dokonanych w jego treści w następstwie drugiego wyłożenia zmian, które wbrew treści uzasadnienia do Planu wynikały nie tylko z uwzględnienia uwag, ale także były wprowadzane z urzędu (z własnej inicjatywy) przez Prezydenta m.st. Warszawy, co - jak wykazano już wyżej - dotyczy m.in. terenu nieruchomości Spółki oraz nieruchomości sąsiedniej i działki [...]; h) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zbiorcze (tzw. "blokowe") rozstrzygnięcie przez Radę m.st. Warszawy, przy podejmowaniu uchwały, o wszystkich uwagach zgłoszonych do Planu, w sposób powielający stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, gdy tymczasem każda z uwag do projektu Planu powinna być głosowana przez Radę m.st. Warszawy odrębnie (indywidualnie), tak by rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było fikcyjne. 2. istotne naruszenie przepisów określających zasady sporządzania planu miejscowego objętego uchwałą, w postaci: a) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2-4, z art. 3 ust. 1, z art. 6 ust. 1-2, z art. 9 ust. 4, z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 2 i 6 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20, z art. 21 ust. 1-2, z art. 31 ust. 3, z art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r., poprzez: - ustalenie w § 28 ust. 2 pkt 2 i 7 Planu nadmiernie i w nieuzasadniony sposób ograniczonych parametrów w postaci [i] maksymalnej intensywności zabudowy (2,0) oraz [ii] maksymalnej wysokości zabudowy (20 m) na nieruchomości Spółki - poniżej parametrów istniejących tam obecnie budynków, a tym samym z pominięciem zabudowy biurowej na tej nieruchomości, której jakikolwiek rozwój, jak też zmiany w obrębie istniejących budynków (rozbudowy, nadbudowy, odbudowy, zmiany przeznaczenia) będą w świetle Planu niemożliwe, co stanowi nieproporcjonalne nadużycie władztwa planistycznego gminy w sytuacji braku interesu publicznego lub interesów osób trzecich bądź innych przesłanek z art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., którym tego rodzaju ograniczenie miałoby służyć; - ustalenie w § 28 ust. 2 pkt 2 i 7 Planu nadmiernie i w nieuzasadniony sposób ograniczonych parametrów w postaci [i] maksymalnej intensywności zabudowy (2,0) oraz [ii] maksymalnej wysokości zabudowy (20 m) na nieruchomości Spółki, które to parametry w sposób nieproporcjonalny i nierówny ograniczają wskaźniki zabudowy nieruchomości skarżącej znacznie poniżej parametrów ustalonych dla nieruchomości sąsiednich o analogicznych funkcjach i uwarunkowaniach przestrzennych, co stanowi przejaw ewidentnie nierównego i krzywdzącego dla Spółki traktowania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych Planem, przy braku zarazem znanych i uzasadniających takie działanie przesłanek wynikających z przywołanych wyżej przepisów; - ustalenie w § 28 ust. 2 pkt 2 i 7 Planu parametrów w postaci [i] maksymalnej intensywności zabudowy (2,0) oraz [ii] maksymalnej wysokości zabudowy (20 m) na nieruchomości Spółki w sposób niezgodny z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zważywszy na sposób kształtowania pierzei ulicznych w obrębie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], oraz naruszający ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXI1/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. w zakresie zasad i sposobu kształtowania zabudowy w wyznaczonej w tym studium strefie śródmieścia funkcjonalnego; - ustalenie w § 28 ust. 2 pkt 4 Planu wskaźnika minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości Spółki (25%), który został zwiększony w projekcie Planu arbitralnie i w sposób nieodpowiadający pozostałym ustaleniom Planu (§ 12 ust. 5 pkt 2), a jednocześnie nieproporcjonalnie ograniczający możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej względem nieruchomości sąsiednich o analogicznych funkcjach i uwarunkowaniach przestrzennych, co stanowi przejaw ewidentnie nierównego i krzywdzącego dla Spółki traktowania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych Planem, przy braku zarazem znanych i uzasadniających takie działanie przesłanek wynikających z przywołanych wyżej przepisów; - brak wyważenia interesu publicznego, interesu osób trzecich oraz interesu Spółki, na niekorzyść tej ostatniej, przy ustalaniu zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania nieruchomości Skarżącej w Planie, w sytuacji, gdy przesłanki do takiego działania nie zachodziły ani nie zostały w żaden sposób merytorycznie uzasadnione, co skutkowało naruszeniem zasad proporcjonalności i równości, a w efekcie nadużyciem władztwa planistycznego przy podejmowaniu uchwały; b) art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5-8 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej: z.t.p.), poprzez: - ustalenie w § 9 ust. 4 Planu zasad instalowania urządzeń technicznych na dachach budynków, co dotyczy również budynków istniejących na nieruchomości Spółki, w sposób całkowicie niejednoznaczny i uznaniowy, skutkiem czego nie wiadomo, w jaki sposób § 9 ust. 4 Planu miałby być stosowany przy wydawaniu decyzji administracyjnych, np. z zakresu prawa budowlanego, dotyczących obiektów, jakie znajdują się na nieruchomości skarżącej, gdyż nie sposób domyślić się, co Rada m.st. Warszawy ma na myśli pod pojęciem elementów wkomponowanych w architekturę budynków, tj. przy zastosowaniu rozwiązań, które nadadzą im formę spójnej całości, a w efekcie nawet w przybliżeniu przewidzieć, jak wymóg ten będzie oceniany przez organy administracji stosujące § 9 ust. 4 Planu i co w związku z tym Spółka powinna uczynić, aby temu wymogowi sprostać przy instalowaniu urządzeń na dachach swoich budynków. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej od § 1 do § 21 włącznie (Przepisy ogólne) oraz § 28 (teren A.7.U/MW) w odniesieniu do nieruchomości Spółki i nieruchomości sąsiedniej oraz odpowiadającej im części załącznika graficznego. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Do skargi, uzupełniająco, została dołączona opinia urbanistycznej dot. nieuzasadnionych, nadmiernie ograniczających prawo własności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], uchwalonego Uchwałą Nr LXVII/2179/2022 Rady m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r., w zakresie dot. nieruchomości przy ul. [...], obejmującej działki nr ew. [...] i [...] obręb [...], sporządzona 24 lutego 2023 r. przez arch. P. S., rzeczoznawcę Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie planowania przestrzennego. Przedłożono również decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 105/06 o warunkach zabudowy wydanej 11 września 2006 r. łącznie dla nieruchomości Spółki oraz nieruchomości sąsiedniej, jak również wypisy z kartoteki budynków znajdujących się obecnie na nieruchomości Spółki. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi, szczegółowo odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów. Rada zauważała, że w zakresie zmiany przeznaczenia terenu z A.7U na A.7.U/MW projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Zmiana w przeznaczeniu tego terenu została dokonana po drugim wyłożeniu na rzecz całego terenu, tak aby polepszyć możliwości inwestycyjne wszystkich właścicieli nieruchomości, nie było przesłanek do jeszcze kolejnego wyłożenia, skoro zmiana ta wynikała z uwagi właściciela terenu, którego zmiana dotyczy, a dodatkowo została wprowadzona w sposób niedyskryminujący sąsiadującego właściciela nieruchomości znajdującego się w terenie A7. Konsekwencją przychylenia się do uwag skarżącej dotyczących dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której nieruchomości stanowią znaczną część terenu, należało wskaźniki dotyczące przyszłej, nowej zabudowy dostosować do obowiązujących przepisów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca w swojej uwadze wnosiła o zwiększenie wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej z 10 % na 20%, co stoi w sprzeczności z powyższym zapisem. W planie miejscowym można ustalić inny procent PBC jednak organ nie przychylił się do jej uwzględnienia m.in. ze względu na problemy z odprowadzaniem — zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych. Rada zaznaczyła również, że Plan PI. [...] sporządzany był we współpracy i koordynacji zarówno ze wszystkimi organami i instytucjami wyszczególnionymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i biurami i jednostkami miasta stołecznego Warszawy. Sporządzona w 2018 r. Prognoza oddziaływania na środowisko była następnie uaktualniana, a ostatnia aktualizacja prognozy miała miejsce w maju 2022 r. Zarówno na wyłożeniach w Urzędzie m.st. Warszawy jak i na stronach BIP-u dostępny był tekst i rysunek projektu planu, jak i tekst i rysunek prognozy oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do prognozy skutków finansowych, Rada wskazywała, że dokument taki został sporządzony w lutym 2018 r. na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu i aktualizowany na kolejnych etapach procedury planistycznej, z ostatnią aktualizacją w czerwcu 2022 r. Zaznaczono przy tym, że zawarte w prognozie dane dotyczące cen nieruchomości nie mogą stanowić m.in. podstawy ustalania odszkodowań za poszczególne nieruchomości, jak również nie mogą stanowić podstawy do ustalania cen nabycia lub zbycia nieruchomości. W prognozie nie dokonuje się indywidualnej wyceny poszczególnych działek, tylko analizuje obszary o jednorodnej funkcji składające się z nieruchomości podobnych, o typowych cechach rynkowych. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, a zatem nie ma charakteru normatywnego, pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej i nie służy szacowaniu wartości nieruchomości indywidualnych. Natomiast po II wyłożeniu, organ po analizie skutków uwzględnienia uwag nie znalazł podstaw do ponownych uzgodnień, nie każda bowiem zmiana planu takowych dotyczy. W przeciwnym wypadku organ nie byłby w stanie nigdy ukończyć postępowania albo zmuszony byłby wszystkie uwagi odrzucić. Rada zauważała, że wbrew zarzutom skargi przy opracowaniu projektu planu rejonu Placu [...] wzięto pod uwagę szereg uwarunkowań. Wykonano liczne analizy: począwszy od analiz uwarunkowań stanu istniejącego zagospodarowania i zabudowy obszaru planu, stanu środowiska przyrodniczego, stanu systemów: transportowego i infrastruktury technicznej, czy uwarunkowań wynikających ze stanu własności i władania gruntów, poprzez analizy rysu historycznego obszaru opracowania z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, po analizy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących mpzp ([...] i [...]), wydanych decyzji administracyjnych oraz wniosków złożonych do planu. Wyniki analiz udokumentowane zostały w Raporcie stanu istniejącego (wrzesień 2016 r.), opracowanym na potrzeby sporządzenia projektu planu. W ramach opracowania Raportu staniu istniejącego wykonana została także inwentaryzacja urbanistyczna obszaru planu. Odnosząc się do kwestii zgodności ze Studium, Rada zauważała, że teren oznaczony w planie symbolem A.7.U/MW (w tym nieruchomości skarżącej), jest położony w wydzieleniu terenowym oznaczonym w Studium symbolem U.30 — teren usług — w strefie śródmieścia funkcjonalnego. Zgodnie ze Studium, jest to teren o kategorii wysokości zabudowy 30 m nad poziom terenu oraz o kategorii wskaźnika intensywności zabudowy brutto 2,0. Według obliczeń wykonanych w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, uśredniona wartość maksymalnej wysokości zabudowy ze wszystkich terenów planu objętych wydzieleniem U.30 — wynosi ok. 23 m. Natomiast uśredniona wartość wskaźnika intensywności brutto, obliczona na podstawie maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy dla poszczególnych terenów — wynosi w całym wydzieleniu ok. 1,8. Obliczone wartości średnie ze wszystkich terenów nie przekraczają kategorii określonych w Studium dla wydzielenia terenowego U.30, a zatem nie naruszają ustaleń Studium. Odnośnie do zarzutów w zakresie niezgodnej ze Studium maksymalnej wysokości zabudowy Rada wskazywała, że w żadnym miejscu Studium nie wskazano, że w obrębie wydzieleń o kategorii wysokości zabudowy 30 m nie można realizować zabudowy 20-metrowej wysokości. W rejonie nieruchomości dominuje zabudowa niższa niż 30 m (od kilkunastu do ok. 20 m wysokości), zatem zabudowę 30 m należy w tym kontekście, pod względem kompozycyjnym, rozpatrywać raczej jako wyróżniającą się na tle otoczenia, służącą podkreślaniu wybranych miejsc. Co więcej, Studium wprost wskazuje, że poza ogólnie określoną maksymalną średnią wysokością zabudowy dla wydzielenia należy uwzględniać jeszcze inne czynniki, które w oczywisty sposób mogą wpływać na "niewykorzystanie" tej średniej. W odniesieniu do zarzutu braku wyważenia interesu publicznego i przekroczenia władztwa planistycznego, Rada akcentowała, że nieruchomość należąca do skarżącej posiada przeznaczenie, które nie dość, że odpowiada jej dotychczasowemu użytkowaniu, to dodatkowo uzyskała możliwość zagospodarowania także wymienną funkcją mieszkaniową wielorodzinną. Razem z funkcją usług tworzy to możliwość zainwestowania na nieruchomości w sposób bardzo korzystny ekonomicznie zważywszy na położenie nieruchomości. Organ zaznaczał przy tym, że skarżąca nabyła nieruchomość w czasie, gdy rozwiązania projektowe były przyjęte przez organ sporządzający projekt planu i nabywając nieruchomość Spółka winna mieć świadomość, jakie ograniczenia (które i tak są minimalne) w zagospodarowaniu tej nieruchomości wynikają z ustaleń planistycznych. Pismem procesowym z 17 listopada 2023 r. skarżąca Spółka złożyła replikę na odpowiedź organu na skargę, oponując zawartym w nim stwierdzeniom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi uchwałę Nr LXVII/2179/2022 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r. w części, w jakiej jej postanowienia wynikające z § 1 do § 21 (Przepisy ogólne) oraz § 28 (teren 4.7.U/MW) dotyczą działki nr [...] i [...], która pozostaje własnością skarżącej Spółki oraz działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym R. S.A., która jako zabudowana budynkiem przemysłowym pozostaje w ścisłym związku z nieruchomościami skarżącej. Inicjująca niniejsze postępowanie skarga oparta została o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), mogła być na podstawie przywołanego przepisu objęta skargą skierowaną do tut. Sądu. W odniesieniu do warunku naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki należy podkreślić, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżąca będąc uprawniona do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jej prawo własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości, że Spółka wykazała interes prawny, który został naruszony w zakresie zmian planistycznych wprowadzonych zaskarżoną uchwałą w obrębie działek o nr ewid. [...] i [...]. W odniesieniu zaś do zabudowanej budynkiem technicznym działki nr [...], Sąd uznał, że choć stanowi ona własność Skarbu Państwa pozostając w użytkowaniu wieczystym spółki energetycznej, to z uwagi na powiązania techniczne z nieruchomościami skarżącej Spółki, jak i treść ustaleń planistycznych obejmujących kilka sąsiadujących działek ewidencyjnych, aktualny jest interes prawny Spółki w zakresie ustaleń planistycznych związanych z zagospodarowaniem tej nieruchomości. Przyjęcie takiego stanowiska umożliwia Sądowi przejście do drugiego etapu rozpoznawania wniesionej skargi, a mianowicie do rozpatrzenia jej merytorycznej zasadności. W ramach tej części kontroli legalności kwestionowanej uchwały Sąd zobligowany jest do odniesienia się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze. W odniesieniu do naruszenia zasad procedury planistycznej, Sąd zauważa, że skarga wywodzi, iż postępowanie planistyczne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień i pozostałych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., pomimo dokonania już po drugim wyłożeniu Planu zmiany przeznaczenia całego terenu A.7 z usług (U) na usługi, w szczególności z zakresu: zabudowy zamieszkania zbiorowego, takie jak akademik, hostel, hotel, lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (U/MW). W tym zakresie wskazać trzeba, że z faktu, iż teren objęty jednostką A.7.U/MW obejmuje również nieruchomość oznaczoną nr [...], która wykracza poza zakres interesu prawnego skarżącej będącego podstawą określenia legitymacji skargowej Spółki, nie sposób wyprowadzić wniosku, że w interes prawny skarżącej rażąco godził brak ponowienia czynności proceduralnych na skutek uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą uwag co do treści planu. Przyjęcie wnioskowanej przez skarżącą funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej obok funkcji usługowej, z dopuszczeniem funkcji mieszanej dla nieruchomości, która wyznacza zakres jej interesu prawnego oznacza, że zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oparty o powyższą argumentację nie mógł okazać się zasadny. Sąd zauważa również, że wnioskowana przez Spółkę zmiana przeznaczenia planistycznego została dokonana przez organ planistyczny po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na etapie tego wyłożenia Spółka we wniosku z 7 marca 2022 r. wniosła o: - zmianę funkcji terenu A7 na mieszkalną z dopuszczeniem usług MW/U, - ustalenie bazowej wysokości zabudowy na poziomie 24 m oraz dopuszczenie lokalnych zwyżek do 27 m, - określenie maksymalnej dopuszczalnej intensywności zabudowy na poziomie 3,5, - zwiększenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu do 20%. Zaznaczyła przy tym, że jeżeli postulowana zmiana przeznaczenia terenu nie jest możliwa – wnioskuje się o "podział mpzp". Postulat zgłoszony przez Spółkę został uwzględniony w zakresie zmiany funkcji na U/MW i dopisania form zamieszkania zbiorowego takich jak np.: akademik, hotel, hostel, przy czym zwiększono współczynnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu do 25%, ze względu na funkcję MW. Nie uwzględniono uwagi w zakresie zmiany wysokości zabudowy oraz współczynnika intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla terenu do 20%. Jednocześnie zaznaczono, że o podziale obszaru planu może zdecydować Rada m.st. Warszawy. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu braku ponowienia procedury planistycznej należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 756/21 (CBOSA) zauważyć, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym jest zauważenie, że zmiany wprowadzone w zakresie przeznaczenia terenu z A.7U na A.7.U/MW nie wprowadzały zmian o charakterze ogólniejszym. Pozostawiono jako dopuszczalną funkcję usługową, a więc aktualną, przy dopuszczeniu funkcji mieszkalnej. Zmiany projektu planu w tej jednostce planistycznej nie były znaczące i nie wprowadzały istotnej modyfikacji w możliwości zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Z faktu objęcia wnioskowaną przez Spółkę funkcją tego terenu, obrębu całej jednostki planistycznej nie sposób wyprowadzić skutecznego zarzutu co do wadliwości ustaleń planu w zakresie, w jakim hipotetyczna realizacja robót budowlanych na działce nr [...] będzie negatywnie wpływać na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Podkreślić trzeba, że zmiana nastąpiła na skutek częściowej akceptacji wniosku samej skarżącej, która – jako podmiot profesjonalnie zajmujący się nieruchomościami i realizacją inwestycji - powinna była przewidzieć skutki, z jakimi wiązała się akceptacja postulatu. Zauważyć przy tym trzeba, że na etapie zgłaszania i wprowadzania zmian po drugim wyłożeniu, nie rysował się konflikt interesów właścicieli działek sąsiednich. Wnioskowana przez Spółkę zmiana dotyczyła przeznaczenia całego terenu A.7.U, trudno zatem przyjąć, że organ powinien założyć, że Spółka będzie wyrażać sprzeciw wobec wnioskowanych przez siebie zmian. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1-4 u.p.z.p., poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. i umożliwienie organom powołanym do opiniowania i uzgadniania planu zgłaszania wniosków co do jego kształtu (jako całości), wskutek czego – jak wywodzi skarżąca - organy te uczestniczyły w opracowaniu projektu planu na niewłaściwym etapie, Sąd stwierdza, że argumentacja ta nie zdołała doprowadzić do uznania skargi za uzasadnioną. Jak wynika z dokumentów planistycznych, stosowne uzgodnienia były dokonywane na wstępnym etapie sporządzania projektu planu miejscowego. Zmiany wprowadzone w toku dalszego procedowania, odnoszące się do ustaleń w zakresie planistycznego zagospodarowania działek skarżącej, z uwagi na ich charakter i rozmiar nie wymagały – w ocenie Sądu - ponowienia uzgodnień i opiniowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 197/18, CBOSA, po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., uzgodnienia te powinny być ponowione. W tym miejscu, w zakresie argumentacji skargi co do naruszenia art. 17 pkt 4, 5, 6 i 9 u.p.z.p., poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. i sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko dopiero w maju 2022 r., zauważyć należy, że prognoza była sporządzona w 2018 r. i następnie aktualizowana. Projekt Planu nie był zatem pozbawiony prognozy oddziaływania na środowisko, jak wywodzi skarżąca. Sąd zauważa, że o istotnej wadliwości skarżonego Planu nie mogły świadczyć przywoływane w skardze okoliczności związane z błędnym sporządzeniem prognozy skutków finansowych uchwalenia Planu. Zaznaczyć trzeba, że pogorszenie właściwości inwestycyjnych nieruchomości Spółki nie wynika z żadnego dokumentu sporządzonego w toku procedury planistycznej, skarżąca zaś swoich twierdzeń nie poparła żadnym opracowaniem, poza posiłkowaniem się opinią ekspercką, która w tym zakresie wskazuje jedynie na niższe wskaźniki urbanistyczne ustalone dla tego terenu względem obecnie istniejących budynków. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2809/18, CBOSA, w którym zaznaczono, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej Sąd w oparciu o udostępnione dokumenty zauważa, że będąc zobowiązana do przeprowadzenia procedury planistycznej ustalonej w art. 17 u.p.z.p. Rada Miasta stołecznego Warszawy dokonała kolejnych czynności proceduralnych, wypełniając w całości nałożone tym przepisem obowiązki. Prezydent m.st. Warszawy po podjęciu uchwały Nr LXXVIII/2002/2014 Rady m.st. Warszawy z dnia 20 marca 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], dokonał publicznego ogłoszenia o jej podjęciu określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Jednocześnie zawiadomił o podjęciu uchwały właściwe instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, kolejno: Wojewodę Mazowieckiego, Zarząd Województwa Mazowieckiego, Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Zarząd Dróg Miejskich, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Agencję Wywiadu, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Prezydencie m.st. Warszawy, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Nadwiślański Oddział Straży Granicznej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Polskie Sieci Elektroenergetyczne Centrum S.A. Następnie, Prezydent sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Kolejno, pismami z 20 lutego 2018 r. wystąpił o opinie o projekcie planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Zarządu Województwa Mazowieckiego, Wojewody Mazowieckiego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Zarządu Dróg Miejskich, Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Wprowadzone zmiany w wyniku uzyskanych stanowisk spowodowały kolejne wystąpienie o stosowne uzgodnienia z Mazowieckim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Dróg Miejskich i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym. Następnie, realizując obowiązek ustawowy, Prezydent m.st. Warszawy wyłożył projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, o czym ogłosił w dniu 9 września 2020 r. wyznaczając termin dyskusji publicznej w dniu 6 października 2020 r. i ustalając termin na zgłoszenie uwag od 21 września 2020 r. do 14 października 2020 r.. Po wprowadzeniu zmian do projektu Planu wynikających z rozpatrzenia uwag Prezydent m.st. Warszawy dokonał drugiego wyłożenia do publicznego wglądu projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, od 19 stycznia 2022 r. do 17 lutego 2022 r. Konsultacje społeczne odbywały się również w trybie on-line. Uwagi można było wnosić do 7 marca 2022 r. Prognoza skutków finansowych była sporządzona dla projektu planu w lutym 2018 r. i następnie aktualizowana w maju 2018 r, wrześniu 2020 r., styczniu 2022 r. i czerwcu 2022 r. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że nie mogła ona uwzględniać decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej działki w 2006 r. Decyzja ta bowiem nie została zrealizowana, nie wystąpiono na jej podstawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie wywierała skutków w zakresie rozmiaru szkód w uprawnieniach do realizacji inwestycji na tym terenie. Pisemne uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] w toku procedury planistycznej złożyła zarówno skarżąca Spółka, jak i poprzedni właściciel nieruchomości. Lista nieuwzględnionych uwag dotyczących projektu została przedstawiona przez Prezydenta m.st. Warszawy Radzie m.st. Warszawy. Powyższe stanowi o wyczerpaniu ustalonego przepisem art. 17 u.p.z.p. trybu poprzedzającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Rada m.st. Warszawy, po uprzednim stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m,st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. ze zm., oraz rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, podjęła uchwałę Nr LXVII/2179/2022 z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...]. Forma graficzna planu i sposób rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag stanowią załączniki do uchwały. Powyższe świadczy o wypełnieniu obowiązków organu uchwałodawczego ustalonych przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi nakierowanych na nieprawidłowości procedury planistycznej wynikające z naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zbiorcze (tzw. "blokowe") rozstrzygnięcie przez Radę m.st. Warszawy, przy podejmowaniu uchwały, o wszystkich uwagach zgłoszonych do Planu, w sposób powielający stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, gdy tymczasem każda z uwag do projektu Planu powinna być głosowana przez Radę m.st. Warszawy odrębnie (indywidualnie), tak by rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było fikcyjne, należy zaznaczyć, że zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z przywołanego przepisu nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie, zaś rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonych uwag może nastąpić w jednym głosowaniu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2210/19, oraz z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 920/19, CBOSA) Przechodząc do dalszych zarzutów skargi należy zaznaczyć, że Rada była związana ustaleniami Studium, które dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i al. [...], na którym znajduje się działka skarżącej przyjęła przeznaczenie pod usługi (U30). Na terenach usług ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim. Studium dopuszcza przy tym lokalizowanie na terenach usług (U) funkcji mieszkaniowej – z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie, niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie, funkcji uzupełniających związanych z funkcją podstawową. Profil usług może zostać uściślony w m.p.z.p. Z uwagi na fakt, że teren ten znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego należało również uwzględnić, że w Studium przyjęto generalne założenia i kierunki zmian wskazując, że jest to obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej. Zaznaczono, że główne kierunki zmian i przekształceń w centrum miasta wymagają rewaloryzacji zabytkowych układów przestrzennych, w tym parków i ogrodów, według wymogów wynikających z ochrony wartości zabytkowych i kulturowych; zwiększanie funkcjonalnej atrakcyjności centrum poprzez eksponowanie zabytkowych obiektów, historycznych założeń i zespołów przestrzennych (w tym także parków, ogrodów, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej) oraz tworzenie pomiędzy nimi, jak również pomiędzy nimi a obszarami współczesnej zabudowy o funkcjach administracyjnych, usługowo-handlowych, kultury i nauki i in. przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Przestrzenie te powinny być kształtowane w oparciu o układ ulic i placów związanych z historycznym rozwojem miasta. Uzupełnianie centrum miasta zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową) powinno tworzyć zespoły zabudowy o zwartej strukturze i pasaże usługowe wzdłuż ciągów ulicznych, z uwzględnieniem różnorodności i specyfiki poszczególnych jego części, a także wymogów wynikających z ochrony wartości zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych obszaru. Studium jest z założenia aktem elastycznym, stanowiącym wyraz polityki przestrzennej, który powinien wskazywać nieprzekraczalne ramy dla swobodnego kształtowania przestrzeni objętej planem miejscowym, którego to ustalenia stanowić powinny uszczegółowienie ogólniejszych zapisów studium. Studium w zakresie wysokości i wskaźników intensywności zabudowy brutto, określa wartości jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. W ramach tak ogólnych założeń obowiązujące na rozpatrywanym terenie Studium przyjęło następujące kategorie wysokości zabudowy: powyżej 30 m nad poziom terenu, 30 m nad poziom terenu; 20 m nad poziom terenu; 12 m nad poziom terenu. Jako wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla strefy śródmieścia funkcjonalnego przyjęto U - 2,0 przy zaznaczeniu, że w zasięgu zabudowy śródmiejskiej przyjmuje się wskaźnik intensywności zabudowy brutto w zależności od funkcji i położenia w strefie - odpowiednio jak dla funkcji w strefie śródmieścia funkcjonalnego lub w strefie miejskiej. Ze studium wynika również, że stosowanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z ustaleniami w rozdziale XIII pkt A.1. jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania. Wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione. Uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy miasta. Wskaźniki urbanistyczne i standardy służą przede wszystkim do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo przestrzennych w różnych rejonach miasta. Są podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej. W tym miejscu zależy podkreślić, że art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przyjmuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). W warunkach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenie Studium dotyczące funkcji terenu, na którym znajduje się działka skarżącej Spółki zostało przejęte i odzwierciedlone w postanowieniach planu miejscowego. Na terenie działki skarżącej przewidziano funkcję usługową, tak jak to ma miejsce aktualnie, oraz dopuszczono funkcję mieszkaniową. Będąc związana powyższymi ustaleniami studium Rada m.st. Warszawy dla ww. jednostki planistycznej ustaliła wysokość zabudowy na 20 m. Wartość ta co prawda przekracza istniejące na tym terenie zabudowania na działce skarżącej, niemniej jednak stanowi kompozycyjną całość w kontekście urbanistycznej zabudowy tej części ulicy [...] i równoległej zabudowy ulicy [...]. Ustalenia powyższe, kształtując na przyszłość sposób zagospodarowania działki, znajdują swoje usprawiedliwienie w wytycznych zawartych w ustaleniach Studium. Ustalenie wyższych wskaźników dla wysokości budynku usytuowanego u zbiegu ulic [...] i [...] (działka nr [...]), wynikało z konieczności uwzględnienia wydanego w 2016 r. pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowano 6-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny, który w zwyżce zabudowy sięga 8 kondygnacji wycofanej względem lica ściany budynku o 2 m. W odniesieniu do ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (25 %), należy podkreślić, że jego wartość była determinowana włączeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej w analizowany obszar, przy konieczności zagwarantowania czasowego zatrzymywania wody opadowej, roztopowej, śniegu czy lodu. Obowiązujący w tym zakresie przepis § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) posługuje się w minimalną wartością 25% powierzchni działki jako urządzonej powierzchni terenu biologicznie czynnego, umożliwiając jedynie przyjęcie innej wartości procentowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozwiązanie normatywne nie oznacza, że lokalny prawodawca jest obowiązany z możliwości takiej skorzystać. Wypada zatem podkreślić, że ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy niewątpliwie powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać za trafną argumentację skargi podyktowanej wyprowadzeniem wadliwości ustaleń dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, wobec braku zastosowania zasady proporcjonalności i ograniczenia skarżącej prawa własności poprzez brak uwzględnienia parametrów istniejących tam obecnie budynków i wyznaczenie niższej wartości dla wysokości budynku i maksymalnej intensywności zabudowy. Wyjaśnić trzeba, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jak też znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Ograniczenia tego prawa dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. O tym, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało, powinien decydować kontekst przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności do przedmiotowych działek, zwrócenia uwagi wymaga, że w § 9 ust. 3 uchwały przyjęto, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza się: remonty i przebudowy zabudowy, w tym zabudowy niespełniającej ustaleń planu, jeżeli przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej (pkt 1) oraz rozbudowy lub nadbudowy zgodnie z przepisami szczegółowymi (pkt 2). Na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5-8 i § 143 z.t.p. poprzez ustalenie w § 9 ust. 4 Planu zasad instalowania urządzeń technicznych na dachach budynków, w sposób całkowicie niejednoznaczny i uznaniowy. Należy zaznaczyć, że treść aktu prawa miejscowego powinna być skonstruowana w sposób czytelny, jasny i nie budzący wątpliwości dla jego adresatów. Akt prawa miejscowego jest bowiem konstytucyjnym źródłem prawa powszechni obowiązującego. Obywatel, na którym spoczywa obowiązek przestrzegania aktów prawa miejscowego obowiązujących na trenie działania organów, które je ustanowiły, musi otrzymać jasny przekaz dotyczący treści obowiązującego prawa lokalnego i wynikających z niego nakazów lub zakazów określonego zachowania. W ocenie Sądu ustalone w § 9 ust. 4 Planu kryteria oceny dla pożądanego przez władze samorządowe porządku planistycznego w zakresie instalowania na dachach urządzeń w postaci wymienników ciepła, paneli fotowoltaicznych, stacji bazowych telefonii komórkowej, są czytelne i uniwersalne pozwalając na ustalenie jednolitych wymogów w omawianym zakresie, służąc realizacji dobra wspólnego. Zauważyć trzeba, że w tym aspekcie nie została w żaden sposób ograniczona swoboda co do sposobu realizacji przyznanej organowi kompetencji, uwzględniając specyfikę władztwa wspólnoty samorządowej. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w ramach przysługującej gminie swobody planistycznej mieściło się decydowanie o ograniczeniu możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.