VII SA/Wa 1263/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2020 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. J. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1995 r. nakazującej J. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w [...] do [...] września 1995 r. w zakresie terminu, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ wyjaśnił, że skarżąca jest następcą prawnym J. P., co potwierdza umowa darowizny z [...] czerwca 2019 r. rep. [...] nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że aktualnymi właścicielami nieruchomości są M. J., A.P. oraz K. M. Dalej podniósł, że ww. decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, którego wykazało, że budynek ma wymiary ok 5,1 m x 23,2 m, leży wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. [...] i przylega do budynku mieszkalnego. Budynek jest murowany, piętrowy, z dachem jednospadowym, krytym eternitem z instalacją wodno-kanalizacyjną, elektryczną i c.o. Kanalizacja podłączona jest do zbiornika wybudowanego w latach sześćdziesiątych podczas budowy budynku frontowego. Ze szkicu sytuacyjnego do protokołu oględzin z [...] marca 1995 r. wynika, że oprócz ww. budynku przy wschodniej granicy znajduje się drugi budynek mieszkalny. J. P. oświadczyła, że obiekt powstał w 1982 r. bez pozwolenia na budowę. GINB wskazał ponadto, że z opinii urbanistycznej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] z [...] maja 1995 r. wynika, że zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – uchwałą WRN w [...] nr [...] z [...] czerwca 1977 r. (Dz. U. WRN nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. i uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 1994 r. poz. 113, budynek usytuowany jest na terenie [...], którego podstawową funkcją są "urządzenia obsługi komunikacji samochodowej". Dopuszczalną funkcją jest "handel detaliczny, rzemiosło związane z obsługą samochodów". W opinii wskazano również, że budynek znajduje się w części działki przeznaczonej pod komunikację drogową - pętlę autobusową, w związku z tym lokalizacja ta jest niezgodna z planem. Organ podkreślił, że zastosowanie w sprawie miały przepisy p.b. z 1974 r. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że budynek "w drugiej linii zabudowy" na ww. działce został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie nieprzeznaczonym w planie pod tego rodzaju zabudowę (obszar oznaczony symbolem 4KS - II - w rejonie zachodniego odcinka ul. [...] - wg rys. Planu Nr 2. Podstawowa funkcja terenu: końcowa pętla autobusowa. Zasady i warunki zagospodarowania terenu: 5 stanowisk odprawczych. Istniejąca zabudowa do likwidacji. Nie było zatem podstaw do legalizacji, a więc obowiązkiem organu było nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie GINB nakaz skierowano prawidłowo. Inwestorem była bowiem J. P. która nie kwestionowała tego faktu i zwracała się o odroczenie nakazu rozbiórki. Organ dodał, że wydanie nakazu na inwestora było zasadne, gdyż właściciel nieruchomości – S. K. zmarł [...] lipca 1993 r. WINB prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części nakazującej rozbiórkę. Badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa kwestia pozbawienia stron udziału w postępowaniu. Może ona stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł ponadto, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa okoliczność, że "strona wystąpiła do organu z prośbą o pozwolenie na użytkowanie budynku, a organ wszczął postępowanie z urzędu i wydał nakaz rozbiórki". Budynek powstał samowolnie, a więc organ był zobowiązany do podjęcia działań prawnych. GINB nie zgodził się z zarzutem, że decyzja nie zawierała żadnego uzasadnienia prawnego, czy była uzasadniona lakonicznie. Dodatkowo wskazał, że w dacie wydania decyzji prezentowano dwie różne linie orzecznicze dotyczące postępowań prowadzonych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl jednej należało badać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie samowolnej budowy, w drugiej przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Wydając decyzję z [...] lipca 1995 r. organ zastosował drugą z linii orzeczniczych. Już po wydaniu decyzji NSA podjął uchwałę z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy", to jednak na dzień wydania decyzji przyjęcie planu obowiązującego w dacie orzekania nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Natomiast termin rozbiórki określono bez podstawy prawnej. Jednak w pozostałej części nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. J. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy była podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na to, że rażąco narusza prawo. Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania oraz poddała w wątpliwość ustalenia organów, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] maja 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. stwierdzającą – na wniosek skarżącej - nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...][...] lipca 1995 r. nakazującej J.P. rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego w zakresie terminu wykonania nakazu, a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że – jak wskazuje się w utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych - stwierdzenie nieważności decyzji nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien zatem podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Tym samym również stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być interpretowane wąsko, a więc o powyższym uchybieniu można mówić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest jednoznacznie sprzeczne z nie budzącą wątpliwości i mającą zastosowanie w sprawie normą prawną. W konsekwencji rażące naruszenie prawa w przypadku zastosowania jednej z możliwych wykładni przepisu nie będzie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie można zatem zaliczyć naruszenia będącego wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa, czy też zastosowania jednej z wykładni. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny, a więc gdy treść decyzji jest wprost sprzeczna z przepisem prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902). Jak ustalił organ – w oparciu o materiał dowodowy, w tym protokół oględzin, przedmiotowy budynek powstał na dz. ew. nr [...] w 1982 r. bez pozwolenia na budowę, jak oświadczyła inwestor – J. P. (protokół oględzin z [...] marca 1995 r.). Słusznie zatem wskazał organ, że w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 powołanego przepisu jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji, gdy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. II OSK 1098/05, pub. ONSA i WSA 2007/4/95) Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 powyższej ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Największe trudności w orzecznictwie budziła zawsze kwestia, czy do legalizacji samowoli popełnionej przed 1995r. mają zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym z okresu budowy, czy też z daty rozstrzygania o legalizacji. Chodziło zatem o wykładnię art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Problem ten rozwiązała dopiero uchwała składu siedmiu sędziów NSA wydana 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, CBOSA, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. stanowiący podstawę decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym różnie był zatem wykładany. Oznacza to, że nie można zarzucić Prezydentowi Miasta [...], że kontrolowaną decyzją z [...] lipca 1995 r. w części nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu zastosował miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą WRN w [...] nr [...] z [...] czerwca 1977 r. (Dz. U. WRN nr [...], poz. [...] ze zm.) wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 1992 (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 1992r. Nr [...], poz. [...], oraz uchwałą ww. organu Nr [...] z [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. poz. [...].) Zgodnie z zapisami ww. uchwał przedmiotowy budynek był usytuowany na terenie oznaczonym symbolem VII.30.A4.KS, dla którego przewidziano -podstawowa funkcja terenu - "Urządzenia obsługi komunikacji samochodowej", dopuszczalna - "handel detaliczny, rzemiosło związane z obsługą samochodów". Zgodnie z rysunkiem planu nr 2 (II rejon zachodniego odcinka ul. [...]) odstawowa funkcja terenu - końcowa pętla autobusowa. Zasady i warunki zagospodarowania terenu: 5 stanowisk odprawczych. Istniejąca zabudowa do likwidacji. W świetle przytoczonych regulacji planistycznych słusznie przyjął GINB w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do legalizacji obiektu. Prezydent Miasta [...] miał zatem obowiązek wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organów, że kontrolowana w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1995 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, nie może być badana w postępowaniu troczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z pozbawieniem stron udziału w postępowaniu zwyczajnym. Ugruntowane jest bowiem stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, że tryby obejmujące przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (zasada niekonkurencyjności). Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 480/14, LEX nr 1605575; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.