VII SA/Wa 1260/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant ref. staż. Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lutego 2022 r. nr 43/2022 w przedmiocie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz D. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z 25 lutego 2022 r. nr 43/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W ramach prac modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków prowadzonych na terenie obrębu B., gmina B. stwierdzono, że na części działek, w tym na działkach [...], [...] i [...], występuje inny użytek gruntowy niż wykazany w ewidencji, który w świetle obowiązujących przepisów prawa podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W związku z powyższym pismem z 9 sierpnia 2021 r. Starosta B. zawiadomił wszystkich właścicieli działek, na obszarze których stwierdzono rozbieżności w zakresie rodzaju użytków klasyfikowanych o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych upoważniono klasyfikatora gruntów P. B. (upoważnienie nr 80/2021 z 9 sierpnia 2021 r.). W dniach 14 i 27 września 2021 r. w obecności zainteresowanych właścicieli nieruchomości klasyfikator przeprowadził czynności klasyfikacyjne na gruncie. Wyniki badań glebowych zostały utrwalone na opisach odkrywek glebowych. Po przeprowadzonych czynnościach klasyfikator sporządził projekt ustalenia klasyfikacji, w skład którego wchodziły m.in.: protokół klasyfikacji gruntów, pod którym podpisali się wszyscy obecni na gruncie właściciele oraz mapa klasyfikacyjna w skali 1: 5000. Powyższy projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów został przez Starostę B. wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 4 do 18 października 2021 r. W czasie wyłożenia uwagi do projektu zostały zgłoszone w odniesieniu do działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu B.. Właściciele działek [...], [...] i [...] zakwestionowali rodzaj użytku gruntowego wykazany na działkach. 2.2. Decyzją z [...] października 2021 r. znak: [...] Starosta B. zatwierdził projekt gleboznawczej klasyfikacji gruntów jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, obręb ewidencyjny [...]., na gruntach objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] zgodnie z operatem o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...] z dnia [...] października 2021 r. oraz umorzył postępowanie dla działek [...] i [...]. 2.2.1. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 2 pkt 12, 7d, 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, ze zm.; dalej: p.g.k.), a ponadto § 1 i 3, § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246; dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2.2.2. W uzasadnieniu decyzji organ poinformował o sposobie rozpoznania zastrzeżeń zgłoszonych do projektu w czasie jego wyłożenia. Zastrzeżenia dotyczące działek o nr ewid. [...], [...], [...], a dotyczące zaliczenia ich do gruntów leśnych, zostały przez organ odrzucone. Organ podał, że działki te w zakresie określonego w projekcie klasyfikacji użytku "Las" spełniają warunki wynikające z definicji lasu określonej w przepisach prawa oraz są objęte Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu (dalej: UPUL) w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2021 r. Organ podał, że zostały wykonane odkrywki podstawowe usytuowane na działkach: 1) nr 61 – opis nr 12, typ siedliskowy lasu: bór świeży, rodzaj drzewostanu, podszytu i runa: sosna, 2) nr 62 – opis nr 6 (nr odkrywki 13, typ siedliskowy lasu: bór świeży, rodzaj drzewostanu, podszytu i runa: sosna. 2.3. W ustawowym terminie odwołanie od decyzji Starosty B. z [...] października 2021 r. złożył D.D., podważając poprawność ustaleń w zakresie użytku gruntowego na działkach [...] i [...], a także B.K. i R. K., stawiając analogiczne zarzuty w odniesieniu do działki [...]. 2.4. Zaskarżoną decyzją z 25 lutego 2022 r. nr 43/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy, WINGiK) utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty B. z [...] października 2021 r. 2.4.1. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w ramach prac terenowych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków prowadzoną w obrębie B., gmina B. stwierdzono, że m.in na dziatkach [...],[...] i [...] stan faktyczny użytków na gruncie jest rozbieżny z danymi ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Podczas wywiadu terenowego, który stanowi źródło danych ewidencyjnych, okazało się, że części tych działek jako grunty leśne a nie rolne, konsekwencją czego była konieczność ustalenia klasy bonitacyjnej tego gruntu. Ustalenia te znajdują swoje potwierdzenie w UPUL, zaś zasięgi tych użytków gruntowych są zbieżne z danymi zawartymi w części graficznej tego dokumentu. Organ odwoławczy wskazał, że rodzaj użytku gruntowego został ustalony w trakcie modernizacji gruntów i budynków, zaś przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie określenie klasy bonitacyjnej gleby. W związku z powyższym zarzuty odwołujących się, dotyczące wykazanych na działkach rodzajów użytków gruntowych, nie odnoszą się do meritum sprawy, albowiem postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak i postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne. Postępowania te, co istotne, są ze sobą powiązane, gdyż z jednej strony wyniki postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wpływają bezpośrednio na informacje stanowiące zasób ewidencji gruntów i budynków, a z drugiej, wyniki postępowania aktualizacyjnego – ujawnione w ewidencji, stanowią dane, w oparciu o które przeprowadza się gleboznawczą klasyfikację. Nie jest prawnie dopuszczalne łączenie sprawy wprowadzenia do ewidencji zmiany w zakresie grupy użytków gruntowych danej nieruchomości ze zmianą w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ administracji publicznej, w ślad za klasyfikatorem, jest władny stworzyć podstawę do zmiany wpisów w ewidencji w zakresie rodzaju użytków gruntowych w taki sposób, że w decyzji o ustaleniu klasyfikacji na nowo określi rodzaj użytku gruntowego (użytków gruntowych) wyłącznie w granicach użytków już ujawnionych w ewidencji jako określony rodzaj gruntów rolnych lub leśnych, w niniejszej sprawie ujawnionych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. 2.4.2. W ocenie WINGiK, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził procedurę ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zawiadamiał strony postępowania o poszczególnych jego etapach z zachowaniem terminów wskazanych w poszczególnych przepisach rozporządzenia, zapewniając tym samym właścicielom nieruchomości czynny udział w sprawie. Z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że sporządzony projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Z badań wykonanych w terenie wynika, że dziatki [...] i [...] to gleby rdzawe wytworzone z piasków luźnych (odkrywka pomocnicza nr 13 podobna do odkrywki nr 6) bądź piasków słabo gliniastych (odkrywka podstawowa nr 12) w klasie bonitacyjnej V. Natomiast na działce nr [...], sąsiadującej z działką [...] sporządzono odkrywkę nr 15 z której wynika, że omawiany teren to również gleba rdzawa wytworzona z piasków luźnych. W ocenie organu odwoławczego, Starosta B. zgromadził niezbędną dokumentację w sprawie, która umożliwiła ustalenie klas bonitacyjnych gruntów leśnych. Dokumentacja ta została sporządzona w sposób zgodny ze sztuką klasyfikacyjną. 2.4.3. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organu I instancji zabrakło odniesienia się do przepisów prawa materialnego, które miało zastosowanie w niniejszej sprawie. WINGiK uznał jednak, że powyższe nie powinno stanowić podstawy do uchylenia niniejszej decyzji w postępowaniu odwoławczym. 3. D.D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję WINGiK, wnosząc o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie jej nieważności oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wszechstronny i obiektywny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dokonanie jego dowolnej oceny w zakresie uznania, iż na działkach gruntu nr [...], [...], [...] występuje inny użytek gruntowy niż wskazany w ewidencji gruntów i budynków, który podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jedynie w oparciu o informacje zawarte w opisach odkrywek glebowych, a w konsekwencji pominięcie pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zwłaszcza dotychczasowego przeznaczenia gruntu sklasyfikowanego jako użytki rolne oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiające się w braku wskazania faktów, które WINGiK uznał za udowodnione i dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia oraz wskazania przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił waloru wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy obarczonej błędami decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty B. z dnia [...].10.2021 r. poprzez bezzasadne zatwierdzenie projektu gleboznawczej klasyfikacji gruntów dotyczących działek o nr [...], [...] pomimo zgłoszonych uwag; 2) art. 6, art. 10, art. 61, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo niewskazania w niej prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji, braku podstawy prawnej do wydania decyzji w ogóle oraz niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiająca się w nieprawidłowym uznaniu, iż zgłoszone uwagi wniesione do działek [...], [...] nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż ustalenia zawarte w UPUL obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji określają, że na tych działkach występują lasy, co jest sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym oraz narusza wymogi określone w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach. 4. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. 6. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji była gleboznawcza klasyfikacja gruntów, która zgodnie z art. 2 pkt 12 p.g.k. oznacza podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Stosownie zaś do art. 20 ust. 3 p.g.k., grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. 6.1. Urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246; dalej: rozporządzenie). Z § 3 i 4 tego rozporządzenia wynika, że klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym z urzędu klasyfikację przeprowadza się: 1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane; 2) na gruntach zmeliorowanych – po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych; 3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym; 4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji; 5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego; 6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w realiach kontrolowanego postępowania, klasyfikacja została przeprowadzona z urzędu w warunkach § 4 pkt 4 rozporządzenia, tj. na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. 6.2. Wspomniane rozporządzenie wskazuje, że w trakcie klasyfikacji przeprowadzane są czynności w postaci analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie; sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji oraz wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Przy czym czynności poprzedzające rozpatrzenie zastrzeżeń przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem" (§ 5 rozporządzenia). Zasadniczym etapem tego postępowania są czynności klasyfikacyjne w terenie, które obejmują: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. Czynności te przeprowadza się z wykorzystaniem kopii mapy ewidencyjnej, w obecności właścicieli gruntów podlegających klasyfikacji, przy czym niestawiennictwo któregokolwiek z właścicieli nie wstrzymuje ich przeprowadzenia (§ 7 rozporządzenia). 6.3. Jak wynika z § 8 rozporządzenia, po przeprowadzeniu czynności w terenie i na ich podstawie, klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji, który obejmuje mapę klasyfikacji, sporządzoną na kopii mapy ewidencyjnej (zawierającą w szczególności: granice obszaru objętego klasyfikacją, ustalone granice zasięgów konturów typów gleb, ustalone granice zasięgów konturów klas bonitacyjnych, położenie odkrywek glebowych oraz takie dane opisowo-informacyjne, jak: oznaczenie jednostki ewidencyjnej i obrębu, oznaczenie skali, oznaczenia typów, rodzajów i gatunków gleb, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych oraz numery konturów klas bonitacyjnych oraz odkrywek glebowych), jak również protokół (zawierający w szczególności: ogólną charakterystykę gruntów objętych klasyfikacją, w tym ukształtowanie terenu, jego wzniesienie nad poziom morza, ilość opadów atmosferycznych, stosunki wodne, istniejące budowle wodno-melioracyjne, dominujące rodzaje użytków gruntowych, typy gleb oraz dominujące klasy bonitacyjne, zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne, informację o mapie ewidencyjnej). W przypadku klasyfikacji przeprowadzanej z urzędu, projekt ustalenia klasyfikacji podlega wyłożeniu na okres 14 dni do publicznego wglądu, o czym starosta musi zawiadomić właścicieli na co najmniej 14 dni przed tym terminem. W okresie wyłożenia projektu, właściciele mogą zgłaszać zastrzeżenia do projektu. Postępowanie kończy wydanie decyzji administracyjnej przez starostę, której integralną część stanowi mapa klasyfikacji. Uzasadnienie decyzji o ustaleniu klasyfikacji zawiera dodatkowo informacje o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń (§ 9-11 rozporządzenia). 7. Biorąc pod uwagę stan prawny, streszczony powyżej, Sąd uznał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nieprawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty B., naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 7.1. Analizując treść decyzji organu I instancji, Sąd ustalił, że jej uzasadnienie zawiera streszczenie przebiegu postępowania, informację o sposobie rozpoznania zastrzeżeń, stwierdzenie, że część działek objętych klasyfikacją spełnia definicję lasu oraz informację o wykonanych "odkrywkach podstawowych". Argumentacyjna część tego uzasadnienia sprowadza się w zasadzie do próby wykazania, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są lasem. Biorąc pod uwagę, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów oznacza podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, należy negatywnie ocenić treść decyzji organu I instancji, w której uzasadnieniu Starosta B. nie tylko odniósł się do poprzednich i aktualnych cech genetycznych gleb zlokalizowanych na gruntach podlegających klasyfikacji, ale też w ogóle nie odniósł się do kwestii klas bonitacyjnych, zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów (zob. załącznik do rozporządzenia), które to zostały zatwierdzone tą decyzją. Uzasadnienie tej decyzji nie wskazuje zatem w najmniejszym stopniu, aby organ I instancji rozpoznał istotę sprawy, tj. ustalił podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. 7.2. Zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji odnosi się w zasadzie wyłącznie do zagadnień wykraczających poza gleboznawczą klasyfikacja gruntów, tj. do kwestii użytków gruntowych zidentyfikowanych na działkach podlegających klasyfikacji. Tymczasem problematyka dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego i problematyka dotycząca gleboznawczej klasyfikacji gruntów to dwa różne postępowania, do których mają zastosowanie odrębne regulacje prawne. Art. 20 ust. 3 p.g.k. stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Tym samym z punktu widzenia instytucji użytku gruntowego, procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. To w pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku. Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest dopuszczalna zmiana rodzaju użytku gruntowego. Inaczej ujmując, postępowanie, którego przedmiotem ma być zmiana dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu danego użytku może dotyczyć wyłącznie zmiany klasy bonitacyjnej gruntu tego użytku (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1927/14, LEX nr 2082483). 7.2. W ocenie Sądu, skoro skarżący oraz inni właściciele, zwracali w swoich zastrzeżeniach uwagę na nieprawidłowe zaklasyfikowanie użytków gruntowych, to należało w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnić, w jakim trybie i kiedy (z odwołaniem do konkretnego postępowania) dokonano zmiany użytków zlokalizowanych na ich nieruchomościach gruntowych. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zamiast wyjaśnić stronom odrębność tych procedur oraz ich wzajemne, wynikowe powiązanie, argumentacja organu I instancji skupiła się na tym wątku, pomijając zupełnie przedmiot postępowania, jakim była gleboznawcza klasyfikacja gruntów. Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno być sporządzone w sposób jasny i czytelny, a przede wszystkim zrozumiały dla potencjalnego adresata. Choć decyzje administracyjne w sprawach z zakresu geodezji są przygotowywane przez osoby z wykształceniem geodezyjnym, to ich adresatami nie są wyłącznie inni geodeci, ale również właściciele gruntów, którzy dla zrozumienia najistotniejszych elementów decyzji dotyczącej przedmiotu ich własności nie powinni musieć poszukiwać pomocy ekspertów. 7.4. Sąd miał na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do takich zagadnień, jak choćby odrębność gleboznawczej klasyfikacji gruntów od zmiany użytków gruntowych. Niemniej jednak z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy przez organ I instancji, nie było podstaw do sanowania uchybień Starosty w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie działanie byłoby dopuszczalne w sytuacji, w której organ odwoławczy utrzymywałby rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz z innym uzasadnieniem (z inną argumentacją). W kontrolowanym postępowaniu doszło jednak do utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji niespójności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, albowiem – jak już wykazano wyżej – rozstrzygnięcie decyzji obejmowało zatwierdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a jej uzasadnienie odnosiło się do kwestii użytków gruntowych, których ustalenie nie należy do klasyfikacji. Takie działanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2255/14, LEX nr 1746138). 8. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę, choć zawarte w niej zarzuty są – w ocenie Sądu – skutkiem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, albowiem strona skarżąca osią sporu uczyniła okoliczności wykraczające poza gleboznawczą klasyfikację gruntów. Należy raz jeszcze stwierdzić, że przedmiotem gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie była zmiana użytków rolnych na użytki leśne, lecz przeprowadzenie tej klasyfikacji mogło ewentualnie wynikać ze zmiany charakteru użytków na gruntach. Jak już wyżej podano, klasyfikacją obejmuje się bowiem grunty, których dotyczy zmiana użytków ujawniona w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych. Zatem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpozna ponownie sprawę z odwołania od decyzji Starosty B. z [...] października 2021 r. nr [...] w taki sposób, aby zapewnić wnoszącym odwołanie możliwość dwukrotnego rozpoznania istoty sprawy przez organy obu instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a., który został naruszony przez wydanie zaskarżonej decyzji. 9. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się równowartość wpisu od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.