VII SA/Wa 126/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [..]", "organ I instancji", "PINB") z [...] września 2019 r., nr [...], umarzającej w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. PINB w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nakazał W. W. (dalej: "inwestor") sporządzenie i dostarczenie projektu zamiennego, rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], przy ul. [...]. Następnie, pismem z [...] maja 2019 r. Z. Z. ( dalej: "skarżący"), wniósł o zajęcie stanowiska w kwestii użytkowania przez inwestora przedmiotowego budynku, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną inwestora na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie uchylenia decyzji PINB [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie omawianej rozbudowy. W związku z treścią powyższego pisma pracownicy PINB w [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. przeprowadzili kontrolę rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego. W jej wyniku stwierdzono, że na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], w rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego wykonano pomieszczenia: - WC dla personelu, w którym znajdowała się umywalka oraz sedes (zdemontowano spłuczkę), - socjalne, w którym zamontowano zlewozmywak, wstawiono szafę oraz regał, - chłodnię, która była pusta - nie znajdowały się w niej żadne przedmioty bądź towary. Jednocześnie nie stwierdzono użytkowania przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, pismem z [...] lipca 2019 r., pełnomocnik inwestora wniósł o jego umorzenie. Następnie w dniu [...] sierpnia 2019 r., przesłuchano w charakterze strony inwestora, który oświadczył, że rozbudowa budynku mieszkalno-handlowego nie jest użytkowana. Przez rozbudowaną część budynku, wnoszony jest wyłącznie towar, a następnie część ta jest zamykana. Towar wnoszony jest przez rozbudowaną część ze względów sanitarnych, by ciągi komunikacyjne brudne i czyste nie krzyżowały się. Towar nie jest składowany w chłodni znajdującej się w rozbudowanej części, lecz w całości dostarczany jest do sklepu. Po przeanalizowaniu niniejszej sprawy, organ I instancji decyzją z [...] września 2019 r., umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Z. Z., podnosząc rażące naruszenie prawa przez organ i wnosząc o jego uchylenie. Powołując się na przepisy prawa cywilnego, wywodził, że obiekt w postaci spornej rozbudowy nadal jest użytkowany pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania, [...]WINB decyzją z [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a jej wydanie zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron oraz kończy bieg postępowania w określonej instancji. [...]WINB podkreślił, że umorzenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, a organ jest zobowiązany do zastosowania tej konstrukcji wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Bezprzedmiotowość dzieli się zaś na wynikającą z przyczyn podmiotowych - dotyczące strony i przysługujących jej uprawnień, bądź przedmiotowych - odnoszących się do przedmiotu postępowania, z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy [...]WINB stwierdził, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielającej pozwolenia na użytkowane spornej rozbudowy, organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nakazał inwestorowi sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Organ odwoławczy przypomniał, że z uwagi na ustalenia dokonane w toku oględzin budynku oraz na informacje udzielone przez inwestora, PINB w [...] umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy wskazał, że PINB uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonej kontroli nie było oznak użytkowania przedmiotowej rozbudowy, stąd organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż w niniejszym postępowaniu brakuje podstaw prawnych i faktycznych do wydania orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z tego względu zdaniem organu I instancji, przedmiotowe postępowanie należało umorzyć. [...]WINB stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy wprost wskazują, że sporna rozbudowa budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], nie jest obecnie użytkowana, co zostało protokolarnie potwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli. Ponadto, inwestor podczas składania zeznań w siedzibie organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r., oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa nie jest użytkowana. Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem PINB, że w omawianej sprawie brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. MWINB wyjaśnił przy tym, że kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 omawianej ustawy, jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54, bądź art. 55 Prawa budowlanego (przystąpienia do nielegalnego użytkowania). Co więcej, zdaniem [...]WINB, surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę, będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń prawą. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Mając na uwadze fakt, że przystąpienie do użytkowania traktować należy jako czynność jednorazową, zaś użytkowanie jako proces trwały, organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji stwierdził, że sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej rozbudowy nie przesądza o braku możliwości jej użytkowania. Materiał dowodowy wskazuje bowiem, że w sprawie dotyczącej spornej rozbudowy, prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne mające na celu jej zalegalizowanie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Z.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie może być zastosowana kara pieniężna wobec inwestora; - naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący; Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do czasu i sposobu używania pomieszczeń w rozbudowanym obiekcie. Wskazał, że mimo uchylenia decyzji, w obiekcie tym działa sklep mięsny, zaś w części stanowiącej sporną rozbudowę, znajduje się zaplecze socjalno - magazynowe. Sklep ten, jako zakład spożywczy, pozostaje pod stałym nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w [...]. Skarżący przypomniał, że w związku z jego interwencją, w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadzono w przedmiotowym obiekcie kontrolę, podczas której nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stwierdzono, że lokal, wyposażenie, konstrukcja, wystrój i wielkość oraz rozmieszczenie pomieszczeń, pozostają w zgodności z ogólnymi wymogami higieny określonymi w Rozporządzeniu nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r.). W ocenie skarżącego stanowi to dowód na to, że rozbudowa w istocie jest użytkowana, a lokal został jedynie odpowiednio przygotowany na potrzeby przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2019 r. oględzin. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie skonfrontowały oświadczeń inwestora o braku użytkowania pomieszczeń z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w [...], wskazującą na to, że w rozbudowanym budynku, od lat prowadzona jest działalność gospodarcza w formie sklepu mięsnego, który w przypadku niekorzystania z pomieszczeń w rozbudowanej części, nie spełniałby wymogów sanitarnych. Skarżący dodał, że procedura legalizacyjna dotycząca rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], nie została zakończona, a zatem stwierdzenie w takich okolicznościach przystąpienia do użytkowania, powinno skutkować wymierzeniem kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...]WINB, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego, umarzającą w całości postępowanie w sprawie użytkowania rozbudowy budynku mieszkalno - handlowego. Podstawę prawną decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy przez [...]WINB, stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powołanego przepisu wynika, że postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź też przedmiot ten nie istniał już przed wszczęciem tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma miejsce, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. W związku z powyższym ustalenie przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zobowiązuje go do umorzenia postępowania. Nie ma bowiem wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku, stanowiłoby o jego wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania, jest brak podstaw prawnych i faktycznych do orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy zaistniały podstawy do nałożenia na inwestora kary z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego. Rozważenia wymaga najpierw kwestia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy, doszło do przystąpienia do użytkowania spornej rozbudowy. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z tym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania przynajmniej z części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16). Wskazać w tym miejscu należy, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., PINB w [...], udzielił ówczesnym inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy. Należy zatem stwierdzić, że nawet w przypadku ustalenia, że faktycznie rozbudowa jest użytkowana, nie można by mówić o przystąpieniu do użytkowania ( rozpoczęciu korzystania ze spornej rozbudowy), ponieważ miało ono już miejsce wcześniej, a jedynie o kontynuacji użytkowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2974/15, LEX nr 2417985). Kolejną kwestią wymagającą podkreślenia, jest to, że z uwagi na znaczną dolegliwość kary, pieniężnej, która może zostać nałożona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ustalenie czy istotnie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, musi być poprzedzone wnikliwym i rzetelnym postępowaniem dowodowym. Postępowanie takie zostało przeprowadzone, zaś organy w ocenie Sądu, zasadnie uznały, że nie doszło do użytkowania rozbudowy. Wynika to przede wszystkim z zapisów protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej. Oceny tej nie zmienia także treść oświadczenia inwestora, z którego wynika, że przez rozbudowaną część budynku wnoszony jest wyłącznie towar, którą to okoliczność potwierdzają także fotografie przedłożone przez skarżącego. Wnoszenie towaru przez sporną część budynku, nie świadczy zdaniem Sądu o jej użytkowaniu zgodnie z celem jakiemu miała służyć, lecz wyłącznie o wykorzystywaniu jej, jako dodatkowego wejścia do sklepu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego nie świadczy składowanie w nim elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku, w celu pilnowania tego wyposażenia, czy też w celu nadzorowania miejsca budowy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1701/14, LEX nr 2081322). Tym bardziej więc wykorzystywanie rozbudowy ( przewidzianej jako zaplecze socjalno – magazynowe) wyłącznie jako dodatkowego wejścia, nie może być uznane za okoliczność świadczącą o przystąpieniu do użytkowania. Podnoszone w skardze argumenty związane z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego, także nie zmieniają prawidłowych ustaleń organów. Z dołączonej do skargi odpowiedzi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [..] z dnia [..] listopada 2019 r., nie wynika bowiem, że zaplecze socjalno – magazynowe mieszczące się w rozbudowie, jest wykorzystywane zgodnie z jego przeznaczeniem. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 77 i 80 k.p.a., okazały się zatem niezasadne. Wskazać także należy, że w sprawie dotyczącej spornej rozbudowy, prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne mające na celu jej zalegalizowanie. Kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1972/17, LEX nr 2695404). Podsumować zatem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy, nie byłoby możliwe zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze, jest zatem niezasadny Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.