VII SA/Wa 1242/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Miasta [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki, w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 26 maja 2015 r. T. A. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia znajdującego się w granicy działek nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w Z., przy ul. [...]. Wnioskodawca podał przy tym, że ww. ogrodzenie zostało wzniesione w 2012 r. przez "[...]", a nadto – że jest sprzeczne z prawem i zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki, z ww. wniosku, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Na skutek zażalenia T. A., postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że T. A. jako użytkownik wieczysty działek o nr ew. [...] i [...] oraz właściciel działki nr ew. [...] sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowane jest ogrodzenie, ma przymiot strony w sprawie. Na skutek powyższego, organ powiatowy pismem z dnia 9 listopada 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ogrodzenia usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gm. [...], a następnie w dniu 27 listopada 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości, sporządzając z tych czynności protokół. Do akt sprawy włączył również pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 7 stycznia 2016 r. zawierające informację o ustaleniach planu miejscowego obejmującego powyżej wskazane działki. W efekcie przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Miastu [...] rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] od strony [...] (działka nr ew. [...]) położonych w miejscowości Z., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy podał, że podczas czynności kontrolnych ustalono, iż działki o nr ew. [...] i [...] ogrodzone są od strony [...] ogrodzeniem o wysokości 1,60 m i łącznej długości 66,32 m, wykonanym z przęseł stalowych umocowanych na metalowych słupkach z podmurówką. Uczestniczący w kontroli Dyrektor Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego nr [...] w W., S. K.oświadczył, że zostało ono wykonane w latach 70-tych ubiegłego wieku oraz, że w 2012 r. zostało przesunięte i aktualnie znajduje się w granicach prawnych działek wyznaczonych przez uprawnionego geodetę. Jak poinformował Urząd Gminy [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Wybrzeże Jeziora w gminie [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dla działek o nr ew. [...] i [...] położonych w kwartale V, obowiązują ustalenia § 14, gdzie w ust. 4 lit. g, wprowadzono zakaz stosowania ogrodzeń. Ponadto, w celu ochrony zbiornika wodnego - Jeziora [...] ustalono strefę o szerokości 20 m od linii brzegowej zbiornika i wprowadzono zakaz zabudowy i ograniczenia w stosowaniu ogrodzeń. Organ powiatowy stwierdził dalej, że ww. działki są zabudowane, a zatem – przedmiotowe ogrodzenie należy zaliczyć do urządzeń technicznych. Wobec czego należało w sprawie zastosować tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze ww. zapisy planu, należało nakazać rozbiórkę tego ogrodzenia. Organ wyjaśnił w końcu, że stroną i adresatem niniejszego rozstrzygnięcia jest [...], tj. właściciel terenu użytkowanego przez Międzyszkolny Ośrodek Sportowy nr [...] w W.. W odwołaniu od tej decyzji Miasto [...] wskazało na naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 50 i art. 51 tej ustawy oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, iż skoro ogrodzenie wykonano w latach 70 ubiegłego wieku, to sprawa winna być prowadzona w oparciu o Prawo budowlanego z 1974 r. Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania zapadła wymieniona na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu powiatowego. Podał, że sprawa dotyczy ogrodzenia stanowiącego urządzenie techniczne związane z budynkami znajdującymi się na działkach o nr ew. [...] i [...], na wykonanie którego inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., albowiem przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych, a sprawa obejmuje wskazane powyżej urządzenie techniczne, nie zaś samodzielny obiekt budowlany. Dlatego też postępowanie należało prowadzić w trybie naprawczym, uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazał dalej, że zastosowany tryb obligował organ do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do takiego stanu, musi w konsekwencji skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Stwierdził także, że wobec zapisów planu miejscowego (w myśl których dla terenu obejmującego działki nr [...] i [...] obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń), nie ma w niniejszej sprawie możliwości doprowadzenia ogrodzenia do wskazanego stanu, tj. zgodnego z przepisami. Wyjaśnił przy tym, że ww. tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego wymaga zbadania inwestycji z przepisami obowiązującymi w czasie postępowania naprawczego, a wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność związana z datą wejścia w życie ww. planu miejscowego i przewidzianego w nim zakazu grodzenia oraz, że nie bez znaczenia w tym kontekście jest fakt, iż w 2012 r. przedmiotowe ogrodzenie zostało przesunięte w inne miejsce. W tym stanie [...] WINB uznał, że decyzję organu powiatowego należało utrzymać w mocy. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] skarżący – Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. mapy zasadniczej – na okoliczność ustalenia odległości ogrodzenia od linii brzegowej [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niespełniający wymogów określonych w k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru budowlanego podnosząc okoliczność braku możliwości lokalizowania ogrodzenia w odległości mniejszej niż 20 m od linii brzegowej winien był ustalić w oparciu o posiadane dokumenty w jakiej odległości wybudowano ogrodzenie w dacie jego powstania. Zakwestionowano następnie twierdzenia organu, jakoby ogrodzenie znajdujące się na działce o nr. ew. [...] i [...] zostało przesunięte w inne miejsce w roku 2012. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. profesjonalny pełnomocnik uczestnika postępowania – T. A. wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku dowodowego w niej sformułowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującą Miastu [...] (jako właścicielowi) rozbiórkę ogrodzenia zrealizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] od strony [...]. W toku postępowania ustalono, iż przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość 1,60 m i całkowitą długość – 66,32 m. Wykonane zostało z przęseł stalowych mocowanych do metalowych słupków z podmurówką (v. protokół z kontroli z dnia 27 listopada 2015 r.), od strony [...]. Ustalono także, a to - w oparciu o oświadczenie złożone przez uczestniczącego w czynnościach kontrolnych S. K. (Dyrektora Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego nr [...] w W.), iż ogrodzenie to powstało w latach 70 ubiegłego wieku, ale w 2012 r. zostało "przesunięte". Na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia w 2012 r. wskazał także wnioskodawca niniejszego postępowania – T. A. (v. pismo inicjujące postępowanie z dnia 26 maja 2015 r.). Wobec ww. ustaleń, Sąd za prawidłowe uznał wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w niniejszej sprawie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. "Przesunięcie" ogrodzenia mające miejsce w 2012 r. należało bowiem potraktować jako wykonanie w tej dacie ogrodzenia od podstaw. Przepisy Prawa budowlanego nie znają bowiem pojęcia "przesunięcie", stąd roboty budowlane polegające na rozebraniu ogrodzenia i wykonaniu go w innym miejscu, nawet przy użyciu tych samych materiałów, należało traktować jako wykonanie nowego ogrodzenia. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione jeśli zważy się na charakterystykę ogrodzenia, tj. jego elementy (przęsła stalowe mocowane do słupków z podmurówką), które w przypadku zmiany lokalizacji, wymuszały budowę ogrodzenia od podstaw. Za uzasadnione w konsekwencji Sąd przyjął stwierdzenie, iż sprawa dotyczy ogrodzenia zrealizowanego w 2012 r. W kontekście zarzutów skargi Sąd ponownie zaś dostrzega, że na wykonanie ww. ogrodzenia we wskazanej dacie wskazał zarówno D. K., jak i T. A.; trudno w tej sytuacji uznać, iż wskazane ogrodzenie powstało w latach 70 ubiegłego wieku, a nie w 2012 r. Sąd podziela również ocenę organów nadzoru budowlanego, iż wskazane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, albowiem związane jest z istniejącymi na działkach o nr ew. [...] i [...] zabudowaniami. Sąd zauważa następnie, iż w dacie wykonania tego ogrodzenia, budowa ogrodzeń na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego zwolniona była z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej w przypadku ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m należało dokonać zgłoszenia, po myśli art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza wysokości powyżej podanej, ale spornym może być, czy nie znajduje się od strony miejsca publicznego, co obligowałoby inwestora do dokonania przed jego realizacją skutecznego zgłoszenia. Kwestia ta nie była w sprawie rozważana, i zdaniem Sądu o tyle ma drugorzędne znaczenie, iż ww. tryb naprawczy znajduje zastosowanie także wówczas, gdy roboty budowlane wykonywano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (v. art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 7 art. 51). Zatem, zarówno w przypadku tzw. samowoli zgłoszeniowej ogrodzenia (stanowiącego urządzenie budowlane), jak i w przypadku ogrodzenia nie objętego obowiązkiem zgłoszenia ale wykonanego z naruszeniem innych przepisów, właściwym będzie ww. tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Potwierdza to także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS/16, którą to przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W niniejszej sprawie kwestia istotna, tj. mająca znaczenie w kontekście przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine, dotyczy zgodności wykonanego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Wybrzeże Jeziora w gminie [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w których dla działek o nr ew. [...] i [...] położonych w kwartale V, w § 14 ust. 4 lit. g, wprowadzono zakaz stosowania ogrodzeń. To zaś, na co prawidłowo wskazano w obu decyzjach wydanych w sprawie, powoduje, iż w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia (jako niezgodnego z planem miejscowym), należało wydać nakaz rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. We wskazanej powyżej materii Sąd nie stwierdził w sprawie nieprawidłowości. Zastrzeżenia Sądu związane są bowiem nie tyle z orzeczeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co ustaleniem podmiotu zobowiązanego do wykonania tego nakazu. W tym też kontekście Sąd stwierdził braki w materiale dowodowym, a w konsekwencji - naruszenie przepisów procesowych oraz art. 52 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego. I tak, we wskazanej materii Sąd dostrzega, że stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Na tle tej regulacji prawnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, dotyczą samowoli budowlanej, to co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki, na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki. W orzecznictwie wskazuje się jednak również, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15 dostrzegając przy tym, iż "przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...) Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.". Wskazanie na powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za konieczne. Organy orzekające nie poczyniły bowiem żadnych ustaleń w kontekście ww. art. 52 Prawa budowlanego. Nadto, adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę uczyniły Miasto Stołeczne Warszawa jako właściciela nieruchomości, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy (v. uzasadnienie decyzji organu powiatowego). Odstąpiły przy tym zupełnie od zbadania, kto był inwestorem prac wykonanych na działkach o nr ew. [...] i [...] w 2012 r., a polegających na budowie przedmiotowego ogrodzenia, jak również – czy podmiot ten wykonał wskazane ogrodzenie za zgodą właściciela nieruchomości oraz, czy - nadal posiada on prawo do dysponowania wskazanymi nieruchomości. Wprawdzie w protokole czynności kontrolnych z dnia 27 listopada 2015 r. S. K. – Dyrektor Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego nr [...] w W. wskazał na "przesunięcie" ogrodzenia w 2012 r., ale nie podał przez kogo prace te zostały wykonane. W piśmie inicjującym niniejsze postępowanie T.A. wskazał zaś, iż ww. prace wykonał "[...]". Twierdzenie to nie zostało jednak w toku postępowania w żaden sposób zweryfikowane. Należy przy tym dostrzec, iż ww. działki o nr ew. [...] i [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (znajdującym się w aktach), stanowią własność Skarbu Państwa, a ich użytkownikiem wieczystym jest T. A.. Stan ten Sąd potwierdził zapoznając się elektroniczną KW nr [...]. Z powyższego, w efekcie w żaden sposób nie wynika, czym jest spowodowany udział w niniejszej sprawie Miasta [...], nadto – uczynienie tego podmiotu adresatem wydanej decyzji. Z pewnością, wbrew treści decyzji organu I instancji, Miasto [...] nie jest właścicielem działek, na których wykonano ogrodzenie. Sąd dostrzega przy tym, iż pełnomocnik uczestnika postępowania T. A. do protokołu rozprawy w dniu 21 kwietnia 20117 r. przed Sądem wskazał, iż od 2003 r. do 2012 r. działki o nr ew. [...] i [...] były dzierżawione przez Międzyszkolny Ośrodek Sportowy nr [...] w W.. W tym też aspekcie akta nie zawierają żadnych dowodów. W konsekwencji, obie decyzje wydane w sprawie z przyczyn podniesionych powyżej wymagały uchylenia. Orzekając ponownie, organ powiatowy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a tym samym poczynić dodatkowe ustalenia i wyjaśnić, kto był inwestorem przedmiotowego ogrodzenia, od tego też uzależnić przyszłe rozstrzygnięcie, oparte na prawidłowej (powyżej wskazanej) wykładni art. 52 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wniosek zawarty w skardze i wysokość wpisu sądowego uiszczonego w sprawie, wynoszącego 500 zł.