VII SA/Wa 1236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z [...] października 2009 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2009 r. znak [...] nakazującą [...] (dalej: "skarżąca") rozbiórkę dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z 29 maja 2017 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z [...] października 2009 r., podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), tj. nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska, a także stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Do wniosku skarżąca załączyła egzemplarz kwestionowanej decyzji, który nie był podpisany oraz nie zawierał żadnego oznaczenia organu. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z [...] lutego 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że w aktach sprawy organu wojewódzkiego znajduje się egzemplarz przedmiotowej decyzji, który posiada elementy z art. 107 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a., tj. pieczęć nagłówkową ("[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]") i pieczęć imienną organu (Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mgr inż. [...]") oraz jest podpisany. Ponadto brak jest pewności, że przedstawiony przez skarżącą dokument jest egzemplarzem decyzji z [...] października 2009 r. doręczonym jej przez organ. Analizując kwestionowaną decyzję w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., GINB nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej w ramach drugiej instancji GINB podał, że w 1985 r. skarżąca bez wymaganego pozwolenia wybudowała dwa murowane budynki gospodarcze w miejscu istniejących wcześniej drewnianych komórek na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wzniesione przez skarżącą obiekty są przedzielone jedną ścianą wspólną; mają ściany z pustaków i dach jednospadowy o więźbie drewnianej, kryty papą na deskowaniu. Ustalenie to potwierdziły zeznania przesłuchiwanych w dniu 3 września 2004 r. osób w charakterze świadków: [...], [...], [...] i [...]. Natomiast twierdzenie skarżącej, że budynki te zostały posadowione przed 1935 r., a następnie przez nią jedynie wyremontowane, nie znajdują poparcia w materiale dowodowym. Z kolei ustalenie, iż obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje właściwy organ do wdrożenia postępowania w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W toku postępowania (zakończonego ostateczną – podważaną przez skarżącą - decyzją WINB z [...] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2009 r.), PINB stwierdził, że budowa budynków gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym zarówno w dacie budowy, jak i orzekania. Z pisma Urzędu Miasta [...] z [...] września 2008 r. znak [...] jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), a także z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1980 r. GINB zaznaczył, iż powyższe okoliczności obligowały organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki objętych postępowaniem budynków. Tym samym w sprawie prawidłowo zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Reasumując, GINB powtórzył wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej stanowisko odnośnie braku wad weryfikowanej decyzji WINB z [...] października 2009 r., obligujących organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności, a także podtrzymał stanowisko w kwestii doręczenia skarżącej egzemplarza ww. decyzji nieopatrzonego podpisem organu. Na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wbrew zasadom wynikającym ze wskazanych przepisów oraz w oparciu o jedynie część zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniała wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy skarżąca przedstawiła niezakwestionowany skutecznie dowód w postaci doręczonej jej "decyzji" niezawierającej oznaczenia organu administracji publicznej i podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji; 2) art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny, czy brak podpisu organu lub osoby przez niego upoważnionej jest wadą istotną, pozbawiającą ten akt charakteru decyzji administracyjnej; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, iż sprawa została załatwiona w prawidłowej formie, zaś egzemplarz przedłożony przez skarżącą nie musi być tym egzemplarzem, który został jej doręczony, w sytuacji gdy w treści decyzji organu brak jest jakiejkolwiek nawet próby wytłumaczenia skąd skarżąca mogłaby posiadać taki niepodpisany egzemplarz "decyzji". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] października 2009 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, zaś decyzje GINB, wydane w obu instancjach, odpowiadają prawu. Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i polega wyłącznie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jest wada powodująca jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten zawiera odesłanie do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Tylko wówczas gdy przepis materialny wyraźnie przewiduje w danej sytuacji sankcję nieważności z mocy prawa, a także obowiązuje w momencie rozstrzygania sprawy o stwierdzenie nieważności, możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca błędnie łączy powyższą przesłankę nieważności z przepisami art. 107 § 1 (we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy art. 107 § 3 k.p.a. (w skardze), podczas gdy brak takich niezbędnych elementów decyzji jak oznaczenie organu administracji publicznej czy podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (vide art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji bądź świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ nie zawiera istotnych elementów. Bezsprzecznie decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania, czyli sporządzenia i podpisania oraz opatrzenia datą, ale skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (ogłoszenia). Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Nie ma także wątpliwości w judykaturze i doktrynie, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Nie jest więc tak, że istnieje jedna autentyczna, pierwotna wersja decyzji, a inne egzemplarze mają charakter odpisów. W konsekwencji każdy egzemplarz decyzji doręczony stronom musi być posiadać wszystkie jej elementy, m.in. musi podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji; jest bowiem "decyzją na prawach oryginału". Jednakże stan faktyczny w niniejszej sprawie, nie pozwala przyjąć, że mamy do czynienia z projektem decyzji tylko z tej przyczyny, że skarżąca po ponad 7 latach od doręczenia jej kwestionowanego aktu, załączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności niepodpisany i niezawierający oznaczenia organu egzemplarz decyzji, twierdząc, że właśnie w takiej formie została jej doręczona. Wskazać w tym zakresie należy, iż w aktach administracyjnych sprawy (vide akta II instancji liczące 70 kart) znajduje się decyzja organu WINB z [...] października 2009 r. opatrzona w lewym górnym rogu pieczęcią "[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]" oraz – pod treścią (tj. pod pouczeniem) – imienną pieczęcią "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] mgr inż. [...]", jak również własnoręcznym popisem. Decyzja ta podlegała doręczeniu 10 podmiotom m.in. skarżącej oraz uczestnikom postępowania – [...], [...], [...] i [...]. Do ostatniej strony tej decyzji załączone są zwrotne potwierdzenia jej odbioru, w tym awizowana korespondencja skierowana do skarżącej (vide karta nr 65 i następne ww. akt administracyjnych). Zatem przedmiotowa decyzja została wysłana skarżącej, lecz jako awizowana powtórnie i niepodjęta w terminie została zwrócona organowi drugiej instancji. Doszło więc do tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Co więcej skarżąca wniosła skargę na przedmiotową decyzję z [...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który postanowieniem z 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 551/10) ją odrzucił z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu. Orzeczenie to jest prawomocne, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") postanowieniem z 24 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 915/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącej wniesioną od postanowienia Sądu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2011 r. – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl. W tym stanie rzeczy całkowicie bezpodstawne i nieprawdziwe są twierdzenia skarżącej, iż kwestionowaną decyzję otrzymała bez oznaczenia organu i bez podpisu. Za co najmniej niezrozumiały w powyższych okolicznościach należy uznać zarzut skarżącej, iż organ nie ustalił w jaki sposób skarżąca znalazła się w posiadaniu takiego egzemplarza decyzji (tj. bez oznaczenia organu i bez podpisu). Niezależnie od powyższego wskazać wypada na wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/17, w którym stwierdzono, iż co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (vide wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12). W niniejszej sprawie żadna ze stron postępowania nie podważała prawidłowości sporządzenia czy doręczenia decyzji – poza skarżącą, która uczyniła to dopiero po ponad 7 latach, występując z wnioskiem inicjującym postępowanie nadzwyczajne, po bezskutecznym wzruszeniu w trybie postępowania zwykłego decyzji nakazującej jej rozbiórkę dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych. Podkreślić należy, że w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją WINB z [...] października 2009 r. organy obu instancji (tj. PINB, a następnie WINB) ustaliły (w oparciu o zgodne zeznania świadków), że skarżąca w 1985 r. na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] w miejscu istniejących wcześniej drewnianych komórek wzniosła dwa murowane budynki gospodarcze bez wymaganego pozwolenia. Budynki te są przedzielone jedną ścianą wspólną, ich ściany są murowane z pustaków, a dach jest jednospadowy o więźbie drewnianej, kryty papą na deskowaniu. Nadto organy prowadzące postępowanie zwykłe, w oparciu o pisma Urzędu Miasta [...] z 1 kwietnia 2008 r. znak [...] i 29 września 2008 r. znak [...], ustaliły, że budowa ww. obiektów była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym zarówno w dacie ich wzniesienia, jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wobec poczynionych ustaleń faktycznych (w tym okoliczności posadowienia budynków bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r.), organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). W myśl tego ostatniego przepisu, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji należy zgodzić się z oceną GINB, iż organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki objętych postępowaniem budynków. Sąd podziela także stanowisko GINB, że kwestionowana decyzja WINB nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą przesądzającą o jej nieważności. Kontrolując decyzje GINB (wydane w obu instancjach), Sąd nie dopatrzył się w działaniu tego organu uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.