VII SA/Wa 1227/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kobylski, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak: 341/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. M. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 66/PB/2021 z dnia 18 czerwca 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w Dzielnicy [...]W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 31 marca 2020 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek Państwa W. S. i Pani M. S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W.. Decyzją Nr 62/PB/2020 z dnia 19 czerwca 2020 r., Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Panu W.S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W.. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, w ustawowym terminie, złożyła Pani A. M.. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 917/OPON/2020 z dnia 7 grudnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 66/PB/2021 z dnia 18 czerwca 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz budynku gospodarczego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. w Dzielnicy W.. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, w ustawowym terminie, złożyła Pani A. M.. Postanowieniem Nr 418/OPON/2021 z dnia 28 września 2021r., Wojewoda Mazowiecki zlecił przeprowadzenie Prezydentowi m. st. Warszawy, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej. Uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego zostały przekazane do Wojewody Mazowieckiego w dniu 8 grudnia 2021 r., natomiast akta postępowania administracyjnego w dniu 9 lutego 2022 r., po dwukrotnym wezwaniu tutejszego organu. Pismem z dnia 3 marca 2022 r organ Wojewódzki zawiadomił o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego, wyznaczając strona termin na zapóźnianie się z aktami. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w określonym terminie. W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki stwierdził braki w dokumentacji projektowej i korzystając z uprawnienia wynikającego żart. 136 Kpa, postanowieniem zlecił Prezydentowi m. st. Warszawy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji projektowej poprzez uzupełnienie dokumentacji projektowej w zakresie: 1. Doprowadzenie planowanej inwestycji do zgodności z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], o warunkach zabudowy, w zakresie obowiązujących linii zabudowy. 2. Projekt budowlany zawiera nieautoryzowane poprawki i tzn. wklejki. Wszystkie zmiany w projekcie należy opatrzyć podpisem, datą i pieczęcią projektanta, a wklejenia muszą być wykonane w sposób uniemożliwiający ich dekompletuję. Ponadto wszystkie rysunki, mapy i schematy w projekcie powinny być opatrzone podpisem oraz datą opracowania projektanta i projektantów branżowych. 3. Przedłożony projekt budowlany zawiera więcej niż jeden dokument zatytułowany projekt zagospodarowania terenu. W dokumentacji projektowej winien znajdować się jedynie jeden projekt zagospodarowania terenu, a wszystkie inne rysunki, stanowiące jego uzupełnienie, powinny być opisane w jednoznaczny sposób, umożliwiając organowi administracji architektoniczno-budowlanej zbadanie właściwej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. 4. Dołączenie do projektu budowlanego prawidłowo sporządzonej zgodniej z § 7 Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, opinii geotechnicznej. 5. Dołączenie do projektu budowlanego prawidłowo sporządzonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy (21 marca i 21 września) odrębnie, a takiej w przedmiotowej sprawie Inwestor nie przedstawił. Natomiast niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. Przy piśmie z dnia 8 grudnia 2021 r., Prezydent m. st. Warszawy przekazał skorygowane egzemplarze projektu budowlanego (4 egzemplarze) i wymienił działania podjęte w wyniku dodatkowej procedury uzupełniającej. Nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione poprzez przedłożenie postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., prostującego decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o warunkach zabudowy, w zakresie obowiązujących linii zabudowy, autoryzowanie poprawek i wklejek, dołączenie opinii geotechnicznej, wskazanie, który dokument jest właściwym projektem zagospodarowania terenu oraz dołączenie analizy przesłaniania i zacieniania. Przechodząc do obowiązkowych sprawdzeń wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawo Prawo budowlane, należy wskazano, iż na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym, inwestycje należy badać się pod kątem zgodności z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., o warunkach zabudowy, sprostowanej postanowieniem Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. W opinii organu, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieprzekraczalne linie zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczone zostały od ul. K. jako przedłużenie linii zabudowy działki sąsiedniej dz. [...] z obr. [...], wskaźnik powierzchni zabudowy do 27% (w projekcie 22% str. 21), minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 40 % (w projekcie 67% str. 21), szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego - 9,5m (w projekcie 9,45m str. 21), ilość kondygnacji nadziemnych dla budynku mieszkalnego - 2, dla budynku gospodarczego -1 (w projekcie 9,45m str. 21), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mieszkalnego - 6 m, dla budynku gospodarczego -2,5 m (w projekcie 5,95 m i 2,4 m str. 21), kąt nachylenia dachu dla budynku mieszkalnego - 2-spadowy , o maks, wysokości 10 m kierunek kalenicy do frontu działki kąt nachylenia 35°-45°, dla budynku gospodarczego - 1- spadowy, o maks, wysokości 4 m kierunek kalenicy do frontu działki, kąt nachylenia 25°-45°. (w projekcie bud. mieszkalny 2-spadowy, wys. 10 m, kierunek kalenicy do frontu działki, kąt nachylenia 35°’ dla bud gospodarczego - 1-spadowy, o maks, wysokości 3,5 m kierunek kalenicy do frontu działki, kąt nachylenia 25°>str. 21). Zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, energię elektryczną, gaz, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów przewidziane są w sposób zgodny z pkt. 1.5 decyzji tj. zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci, odprowadzanie ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej; w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej. Wody opadowe i roztopowe zostaną zagospodarowanie w miejscu ich powstawania, na działce własnej, a miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie ze wskaźnikiem wskazanym w pkt 1.6 ww. decyzji tj. min. 2 miejsca/1 mieszkanie (w projekcie 2 miejsca postojowe). W dalszej kolejności wskazano, iż projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dalej "r.w.t.", stanowiącym iż dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do pozostałych elewacji zachowany został § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.t. Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane zgodnie w odległości nie mniejszej niż 4 m. od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Dalej wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia następujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki) § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód); § 40 (w projektowanym zespole budynków wielorodzinnych został, przewidziany plac zabaw); § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym str. 36-36) i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa. Następnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskom, tym samym brak był potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizując pozostałe przepisy z zakresu ochrony środowiska wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a jej realizacja nie spowoduje ponadto uciążliwości, w postaci szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, hałasu i drgań (wibracji); zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia gruntu i wód; powodzi i zalewania wodami opadowymi; osuwania gruntu, lawiny skalnej i śnieżnej i szkód spowodowanych działalnością górniczą (§11 ust. 2 pkt 1-7 ww. rozporządzenia). Projekt budowlany jest kompletny posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; do spraw sanitarnohigienicznych i do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinie geotechniczną Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony. Przechodząc do analizy odwołania Pani A. M. wskazano, iż zasada poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, to zasada o charakterze zasady ogólnej prawa budowlanego. W ślad za judykaturą należy wskazać, iż poszanowaniu podlegają jedynie uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. II OSK 2092/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., IV SA/Po 183/13). Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być zatem interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno- budowlanymi (wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2010 r., II SA/OI 597/2010). Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 182/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r., II SA/Rz 212/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, tylko w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., IV/SA 3483/02). Skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby jej uzasadniony interes. W dalszej części wskazano, iż planowana inwestycja nie narusza § 12 ust. 3 r.w.t., a przywołana przez Odwołująca treść tego przepisu, jest już nieaktualna. Wymóg przylegania wznoszonego budynku "całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce" zastąpiony został od 1 stycznia 2018 r. wymogiem, by wznoszony budynek przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 30 stycznia 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Po 1052/18), przed nowelizacją przepis § 12 ust. 3 pkt 2 r.w.t.: "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 r.w.t., dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej". Obecnie obowiązujący § 12 ust. 3 r.w.t. brzmi: "Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 r.w.t., sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Na koniec wskazano, iż art. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa również nie został naruszony poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia. Organ I instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący a sprawa została rozpatrzona w oparciu o jego całość. Mając na względzie powyższe oraz treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym w razie spełnienia ww. wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz wymagań art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, uznano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skargę na tę decyzję złożyła A. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz 136 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji, mimo że na skutek przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania wyjaśniającego zachodzą istotne różnice między dokumentacją projektową badaną przez Organy I i II Instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że sprawa toczy się z wniosku W. S. i M. S., mimo że utrzymana w mocy decyzja Organu I Instancji jest skierowana wyłącznie do W. S., przez co zachodzi istotna sprzeczność między uzasadnieniem, a sentencją decyzji; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że uzasadnienie decyzji Organu I Instancji nie zawiera faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji Organu I Instancji - nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 4. § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 Nr 75, poz. 690 t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 dalej r.w.t.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią, a także naruszenie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu respektowania linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy; 5. art. 19 ust. 1,2 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 07 czerwca 2019r. poz. 1065), 6. art. 7 k.p.a. określającego zasadę praworządności, poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 7. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utratę zaufania do organu administracji publicznej, który nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 8. § 11 ust. 1 oraz ust .2 pkt 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 07 czerwca 2019r. poz.1065), 9. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane określający, że projekt budowlany jako całość należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. 10. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie wysłania do Skarżącej zarówno zawiadomienia o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego, jak i niniejszym zaskarżanej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 341/OPON/2022 z dnia 20 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. WI-II.7840.15.10.2021.MB, przez co Skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw, w tym możliwości wypowiedzenia się co do czynności przeprowadzonych w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję przede wszystkim naruszył w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. Rozwijając tę tezę wskazać należy, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Postępowanie wyjaśniające jest tym stadium postępowania administracyjnego, w którym zasada czynnego udziału stron w postępowaniu powinna być najpełniej realizowana. Na tym etapie postępowania strona ma prawo inicjatywy dowodowej, prawo do zawiadomienia o czynnościach postępowania dowodowego oraz czynnego udziału w tych czynnościach (polegającego w szczególności na zadawaniu pytań świadkom, biegłym i innym stronom, składaniu wyjaśnień, żądań, propozycji i zarzutów). W kolejnej fazie postępowania strona ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Istotną gwarancją tego prawa jest regulacja art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Podkreślić również należy, że zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową (naruszenie przepisów prawa procesowego), która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, oraz z 26.05.2011 r., I OSK 842/11, LEX nr 1081058; wyrok WSA w Warszawie z 19.04.2018 r., VII SA/Wa 790/17, LEX nr 2484929). Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ II instancji rażąco naruszył zasadę czynnego udziału skarżącej w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżącą reprezentował pełnomocnik. W dacie złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy t.j. 7 lipca 2021 r. skarżąca odwołała udzielone wcześniej pełnomocnictwo. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż pełnomocnictwo to obejmowało jedynie postępowanie pierwszoinstancyjne. Stosowne dokumenty znajdują się aktach sprawy. Pomimo tego organ odwoławczy postanowienie z dnia 28 września 2021 r. o uzupełnieniu postępowania dowodowego, a następnie organ I instancji postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej z dnia 2 listopada 2021 r. przesłał nieumocowanemu już w sprawie pełnomocnikowi. Dalej po uzupełnieniu materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji projektowej obejmującej między innymi analizę przesłaniania i zacieniania, dołączeniu postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., prostującego decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o warunkach zabudowy, w zakresie obowiązujących linii zabudowy, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostało wysłane również do tego pełnomocnika. W taki sam sposób doręczono również decyzję organu II instancji. Przedstawiony wyżej przebieg zdarzeń świadczy o tym, że skarżąca została pozbawiona możliwości udziału w całym postępowaniu przed organem odwoławczym, w którym jak wskazano powyżej prowadzone było postępowanie dowodowe, łącznie z uzupełnianiem dokumentacji projektowej. Należy oczywiście przypomnieć, że co do zasady na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykazania możliwego wpływu tego rodzaju uchybień na treść rozstrzygnięcia. Skarga w tym zakresie daleka jest od poprawności, niemniej wynika z niej, że strona skarżąca przede wszystkim kwestionuje usytuowanie budynku mieszkalnego w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy oraz jej budynku mieszkalnego. Nowe dowody w sprawie w tym zakresie (postanowienie o sprostowaniu decyzji, analiza zacieniania) zostały przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym i stronie skarżącej nie były znane. Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej powinien zatem umożliwić stronie zapoznanie się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez względu na to, czy strona brała czynny udział w poszczególnych fragmentach tego postępowania. Jeżeli strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, okoliczności faktyczne ustalone na ich podstawie nie mogą zostać uznane za udowodnione (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.10.2011 r., IV SA/Wa 1260/11, LEX nr 1154974; ) Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy uznać należy, że okoliczności ustalane w postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym, wobec pozbawienia strony skarżącej możliwości zapoznania się z nimi, nie mogą być uznane za udowodnione. Niezależnie od wskazanej powyżej wadliwości procesowej postępowania przed organem II instancji, Sąd w składzie orzekającym pragnie wskazać, że nie podziela poglądu organu odwoławczego co do rozumienia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie, "Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że literalna wykładnia tego przepisu oznacza, że chodzi o jakikolwiek stopień przylegania ściany projektowanego budynku do budynku istniejącego na działce sąsiedniej. W tym aspekcie eksponowano uprzednią treść § 12 ust. 3 rozporządzenia (w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2017 r.), w którym wymagano by budynek sytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego. W ich ocenie aktualna treść przepisu takiego wymogu już nie przewiduje. W ocenie Sądu, poglądu tego nie sposób podzielić. W tym zakresie przywołać należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2095/18, które Sąd rozstrzygający sprawę w całości podziela i uznaje za własne. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że językowo wyrażenie "przylegania" oznacza "dotykanie do czegoś bezpośrednio, opinanie czegoś ściśle". O ile w stosunku do wysokości budynku, prawodawca wprost określił, że ta ma być zgodna bądź to z ustaleniami miejscowego planu, bądź z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem inna niż wysokość sąsiadującego budynku zlokalizowanego w granicy z działką inwestycyjną, o tyle w stosunku do długości planowanego budynku, prawodawca posłużył się określeniem "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce". Określenie to należy rozumieć, nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, jak to zaprezentowały rozstrzygające w sprawie organy, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej. Podsumowując, w obowiązującym stanie prawnym sytuowanie budynku na granicy działek dopuszczalne jest tylko wtedy, jeżeli będzie on przylegał całą długością swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podniósł NSA w przywołanym wyroku, wskazany sposób wykładni znajduje wsparcie w judykaturze, gdy uwzględnić funkcjonowanie w przepisach rozporządzenia w okresie od 27 maja 2004 r. do 7 lipca 2008 r. synonimicznego zwrotu odnośnie przylegania do istniejącej ściany, co we wskazanym okresie regulowano w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. W tym zakresie w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 456/10 stwierdzono, że użyte w cyt. przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. Pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu, gdy idzie o dokonanie wykładni aktualnej treści § 12 ust. 3 rozporządzenia należy powtórzyć. Konkludując, skoro planowany przez inwestora budynek mieszkalny został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, że nie przylega całą swoją ścianą do ściany istniejącego na tej działce sąsiedniej budynku, to nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 rozporządzenia. W pozostałym zakresie, zdaniem Sądu zarzuty skargi nie są uzasadnione, w szczególności dotyczące wątpliwości co do inwestora oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że inwestorem jest wyłącznie Wojciech Sapalski. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zastosowania art. 136 k.p.a. wskazać należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. W przedmiotowej sprawie zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie wykraczał poza normę określoną w art. 136 k.p.a. Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 10 i 81 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zalecenia co do postępowania odwoławczego wypływają wprost z przedstawionych powyżej uwag. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.