VII SA/Wa 1227/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska,, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], w związku z powstałą katastrofą budowlaną, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w W. oraz nałożył na inwestora – R. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia. Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. [...]WINB uwzględnił wniosek uczestnika postępowania i stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane postanowienie PINB [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa poprzez nałożenie na uczestnika postępowania obowiązków wynikających z art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego zakwalifikować prowadzone roboty budowlane jako nadbudowę budynku. Ponadto brak było dowodów świadczących o prawidłowym ustaleniu inwestora. Zażalenie na przedmiotowe postępowanie – w piśmie z 15 stycznia 2018 r., uzupełnionym 13 lutego 2018 r. - wniosła P., będąca inwestorem na sąsiedniej działce położonej przy ul. K. w W. W uzasadnieniu podniosła, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nadbudowy spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w W. Po rozpatrzeniu omawianego zażalenia GINB postanowieniem z [...] lutego 2018 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść zażalenie na postanowienie organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W razie nieskorzystania przez strony z zażaleń w powyższym terminie, postanowienie zgodnie z art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. staje się ostateczne, niezależnie od tego czy organ doręczył lub ogłosił je wszystkim stronom. Jednocześnie GINB podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalna jest możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, lecz nie brała w nim udziału i której organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ustawowy siedmiodniowy termin nie został dotrzymany przez stronę wnoszącą zażalenie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu w trybie art. 134 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestionowane postanowienie organu wojewódzkiego zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej K. z siedzibą w W. w dniu 29 grudnia 2017 r., zaś inwestorowi w dniu 3 stycznia 2018 r. Stąd też należało przyjąć, że ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był 10 stycznia 2018 r. Postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2017 r. nie zostało doręczone P., mimo tego złożyła ona zażalenie pismem z 15 stycznia 2018 r. (nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym), stąd GINB uznał, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie GINB wniosła P., zarzucając organowi błędną wykładnię art. 141 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. i uznanie, że termin określony w powyższym przepisie dla strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu należy liczyć według tych samych reguł jak dla strony, która brała czynny udział w postępowaniu. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Po rozpatrzeniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/18, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona, lecz z innych powodów niż te, które zostały podniesione przez stronę skarżącą. Wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia i uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia to dwie różne sytuacje procesowe. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 134 k.p.a. przesłanki terminu wniesienia środka zaskarżenia po przesłance jego dopuszczalności oznacza, że organ drugiej instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności zażalenia. Dopiero zaś w sytuacji stwierdzenia dopuszczalności zażalenia, organ powinien dokonać oceny zachowania terminu do jego wniesienia. Z kolei jedną z przyczyn niedopuszczalności zażalenia jest wniesienie go przez podmiot pozbawiony legitymacji zażaleniowej. Chodzi tu o sytuację gdy bez pogłębionej analizy oczywiste jest, że zażalenie wniosła osoba trzecia. Natomiast w odniesieniu do kwestii wymagających wyjaśnienia, bądź gdy wnoszący środek zaskarżenia twierdzi, że zaskarżony akt dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wszcząć postępowanie zażaleniowe i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego – umorzyć je na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 2 k.p.a. Zabrakło bowiem rozważań organu, czy zażalenie wniósł legitymowany do tego podmiot. Stąd też ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyjaśnić czy po stronie skarżącej występuje oczywisty brak legitymacji do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, zarzucając orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organ niewłaściwie zastosował przepis dotyczący stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy prawidłowo stwierdzono, że strona legitymująca się interesem prawnym uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1118/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zażalenie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania. P. jest bowiem właścicielem sąsiedniej nieruchomości (ul. K. w W.), a katastrofa budowlana na nieruchomości przy ul. K. oddziałuje na uprawnienia lub obowiązki właściciela nieruchomości należącej do Izby. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże Sąd I instancji rozpoznając skargę nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zarzutów podniesionych w skardze. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc rozpoznać skargi, gdyż jej zarzuty zostałyby poddane ocenie tylko przez ten Sąd. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę fakt, że zażalenie na rozstrzygnięcie [...]WINB z [...] grudnia 2017 r. zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r. Zważyć przy tym należy, iż postępowanie zażaleniowe może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności zażalenia (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Kwestia ta była przedmiotem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego który w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020r. w sprawie II OSK 1118/19 stwierdził, że P. posiada przymiot strony w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r. ,jest bowiem właścicielem sąsiedniej nieruchomości (ul. K. w W.), a katastrofa budowlana na nieruchomości przy ul. K. oddziałuje na uprawnienia lub obowiązki właściciela nieruchomości należącej do Izby. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie także do zażaleń (albowiem zgodnie z jego treścią, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Przytoczony art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było określenie początku biegu terminu do wniesienia przez skarżącą Izbę zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia zażalenia ma więcej niż jeden podmiot, a podlegające zaskarżeniu postanowienie nie zostało doręczone im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia zażalenia dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia postanowienia podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku gdy w różnych datach doręczono postanowienie więcej niż jednemu takiemu podmiotowi - od najpóźniejszej daty doręczenia postanowienia. Według skarżącej z uwagi na niedoręczenie decyzji, termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego. Podzielić należy stanowisko GINB, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia wobec wniesienia przez skarżącą - która nie brał udziału w postępowaniu objętym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017r. - zażalenia po upływie terminu do złożenia tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. W niniejszej sprawie ustawowy siedmiodniowy termin nie został dotrzymany przez stronę wnoszącą zażalenie, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu w trybie art. 134 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestionowane postanowienie organu wojewódzkiego zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej K. z siedzibą w W. w dniu 29 grudnia 2017 r., zaś inwestorowi w dniu 3 stycznia 2018 r. Stąd też należało przyjąć, że ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był 10 stycznia 2018 r. Postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2017 r. nie zostało doręczone P., mimo tego złożyła ona zażalenie pismem z 15 stycznia 2018 r. (nadanym tego samego dnia w urzędzie pocztowym), stąd prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu. Należy ponownie podkreślić, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono postanowienia, może wnieść zażalenia, jeśli otwarty jest termin do wniesienia zażalenia dla strony, której doręczono postanowienie, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia zażalenia chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono postanowienie. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem, bądź któremu nie doręczono postanowienia, i który nie wniósł zażalenia w terminie otwartym dla strony, której doręczono postanowienie, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić natomiast trzeba, że osoba której nie doręczono postanowienia, a która twierdzi, że winna być stroną postępowania, nie jest pozbawiona możliwości ochrony prawnej swego interesu. Służyć temu ma instytucja prawna ustanowiona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu. Przepis ten gwarantuje ochronę podmiotowi, który został pozbawiony udziału w postępowaniu w sprawie przez przyznanie prawa do żądania wznowienia postępowania. Z tych względów organ winien zażalenia skarżącego z dnia 15 stycznia 2018r. uzupełnione pismem z dnia 13 lutego 2018r. potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r., na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325).