VII SA/Wa 1225/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Justyna Wtulich -Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 7 kwietnia 2023 r. znak: NG-O.025.23.2023.JK w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na bezczynność Starosty [...] w związku z realizacją zamówienia [...] nr [...] o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych, wymienionych we wniosku z 15 lipca 2022 r. W uzasadnieniu organ podał, że przepis art. 37 § 1 k.p.a., przewiduje, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); albo jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Po wniesieniu ponaglenia organ je rozpatrujący ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy ponaglenie to zostało wniesione w toku postępowania administracyjnego. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, winien rozpatrzyć złożone ponaglenie, bądź odmówić wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia. W niniejszym przypadku, w sprawie której dotyczyło ponaglenie spółki, czyli rozpoznania jej wniosku z dnia 15 lipca 2022 r. o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Starosta Nowodworski w niniejszej sprawie początkowo pismami z dnia 26 lipca 2022 r., 17 sierpnia 2022 r. oraz 20 września 2022 r. wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych, poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy a także o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie organu, skoro merytoryczne rozpoznanie ponaglenia jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie, to w niniejszym przypadku, gdy sprawa udostępnienia wyrysów z rejestru gruntów nie jest rozpoznawana w drodze postępowania administracyjnego, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Dlatego też, zdaniem Głównego Geodety Kraju, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie ponaglenia złożonego przez spółkę, jest uzasadnione. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, iż organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła wpd Polska sp. z o.o. zarzucając naruszenie: a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wobec braku dopuszczalności zastosowania do sprawy wszczętej wnioskiem instytucji ponaglenia, o której mowa w art. 37 k.p.a., zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" uprawniająca organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia skarżącej na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpoznania wniosku, b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu skarżącej konsekwencjami bezczynności Starosty [...], w tym poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania ponaglenia, w sytuacji, gdy sam Starosta w swoich pismach kierowanych do skarżącej wskazywał, iż sprawa "nie może być rozpatrzona w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a.", który to termin został przez Starostę Nowodworskiego przedłużony w trybie art. 36 k.p.a.. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia WINGiK oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niesłuszna jest ocena, iż złożenie wniosku przez skarżącą nie doprowadziło do wszczęcia żadnej sprawy w rozumieniu przepisu art. 37 k.p.a., w ramach której to sprawy możliwe byłoby skorzystanie z uprawnienia określonego w tym przepisie tj. złożenia ponaglenia na bezczynność Starosty. Starosta wprost wskazał i potwierdził, odwołując się do treści art. 35 i 36 k.p.a., że toczy się przed nim określona sprawa. Trudno więc uznać za prawidłowe podejście organów administracji publicznej, które uznają, że skarżącemu w takiej sytuacji nie przysługuje ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Generalną zasadą wynikającą z art. 61 k.p.a. jest wszczynanie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji zaś, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej, stosownie do art. 61a k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy administracji publicznej zastosowały ten przepis uznając, że w sytuacji, gdy sprawa już się nie toczy, bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia. Pogląd ten nie może znaleźć akceptacji w niniejszej sprawie z dwóch powodów. Po pierwsze organy zupełnie pominęły okoliczność, że wniosek skarżącej z dnia 15 lipca 2022 r. o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działek [...] i [...] obręb K., został w dniu 20 września 2022 r. pozostawiony bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku, a w takiej sytuacji jedyną możliwością kontroli zasadności takiej czynności materialno – technicznej organu jest wniesienie skargi na bezczynność. Wynika to wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13. W uchwale tej przesądzono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Stanowisko organu, że postępowanie w sprawie ponaglenia może zostać uruchomione jedynie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne, pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z tą uchwałą. Skoro postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ani decyzją ani postanowieniem, od których na zasadach ogólnych przysługiwałoby odwołanie/zażalenie w trybie k.p.a., a następnie skarga do sądu administracyjnego, lecz czynnością o charakterze materialno – technicznym czyli pozostawienia wniosku bez rozpoznania, strona skarżąca uprawniona była do wniesienia ponaglenia (co uczyniła w dniu 28 października 2022 r.) – w celu kontroli przez sąd administracyjny zasadności takiego sposobu zakończenia postępowania. Złożenie ponaglenia, przed wniesieniem skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, jest wymogiem formalnym. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Po drugie zwrócić również uwagę należy, że przepis art. 37 k.p.a. wprost wskazują jaki charakter ma ponaglenie i na sposób postępowania w związku z jego wniesieniem. W art. 37 § 3a i 6 k.p.a. ustawodawca wskazał jakie rozstrzygnięcia mogą zostać wydane w związku z wniesionym ponagleniem i tak w przypadku gdy zostało ono wniesione przez upływem terminu (na załatwienie sprawy) określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania (§ 3a), natomiast w innym przypadku organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (§ 6). Innych przypadków sposobu załatwienia ponaglenia ustawodawca nie przewidział. Powołany przez organy art. 61a k.p.a. stanowi o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Umknęło organom orzekającym w niniejszej sprawie, że wniesienie ponaglenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, lecz jedynie postępowanie incydentalne (tzw. wpadkowe) w sprawie stwierdzenia bezczynności, lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu głównym. Złożenie ponaglenia nie wszczyna więc odrębnej sprawy administracyjnej, lecz pozostaje jedynie wymogiem skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jego rozpoznanie nie zmierza zatem do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, lecz do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1220/18). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że WINGiK zamiast rozpoznać ponaglenie skarżącego w trybie art. 37 § 6 k.p.a., błędnie zastosował art. 61 § 1 k.p.a., który w sprawie nie mógł mieć zastosowania. Z tego też względu Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanawianie, jak i postanowienie je poprzedzające nie mogą pozostać w obrocie prawnym, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało je uchylić, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie ponaglenie skarżącego, WINGiK powinien wydać postanowienie na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., zaś strona nie czekając na zakończenie tego postępowania może wnieść skargę na bezczynności Starosty [...] w świetle wyżej powołanej uchwały o sygn. I OPS 2/13.