VII SA/Wa 1223/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z poźn. zm.) - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. C. w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew.[...], przy ul. [...] w miejscowości [...], gm.[...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].12.2018r. wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przekazujące pismo Burmistrza Miasta i Gminy[...] z dnia [...].10.2018r. oraz zgłoszenie mieszkańców osiedla "[...]" w [...] z dnia [...].10.2018r., dotyczące prowadzenia przez M. M. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w miejscowości [...], uciążliwej działalności, niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...].04.2019r. organ przeprowadził oględziny na wskazanej posesji. Następnie zawiadomieniem z dnia [...].07.2019r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W dniu [...].06.2019 r. wpłynął wniosek mieszkańców osiedla "[...]" w [...] o włączenie ich jako stron do postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Skarżąca E. C. wraz z innymi mieszkańcami wskazywała w swoich pismach, że w powyższym budynku prowadzona jest działalność kulturalna jako muzeum opowiadaczy historii, a także działalność stolarska związana z produkcją i wyrobem zabawek ze sklejki, drewna i innych materiałów drewnopochodnych. Według skarżącej działalność produkcyjna stanowi zagrożenie, powoduje rozprzestrzenianie się hałasu oraz wyziewy pyłów, skutkujące bólem gardła, kaszlem, bólem głowy, łzawieniem oczu. Wnosiła o likwidację opisanej działalności we wskazanej lokalizacji. Organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. E. C. w odpowiedzi powoływała się na prawo własności swojej nieruchomości. Organ uznał, że skarżąca nie wykazała przepisu prawa budowlanego z którego wynikałoby, iż kwestionowany obiekt oddziałuje na jej nieruchomość. Nie udokumentowała przymiotu strony. W ocenie organu wnioskująca posiada jedynie interes faktyczny, natomiast nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której prowadzona jest działalność związana z produkcją i wyrobem zabawek, nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie wnioskującej, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego, które dają możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawczyni ma w sprawie interes faktyczny, natomiast dokonana przez nią negatywna ocena sposobu użytkowania nieruchomości przy ul.[...] w [...], nie może być podstawą do przyznania jej statusu strony postępowania. Zakres oddziaływania budynku zamyka się w obrębie własnej posesji inwestora. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, E. C. nie wykazała w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, której jest właścicielem. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane należy odczytywać w ten sposób, iż zostają naruszone normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła E. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2020r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2019r. Nr[...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. C. w sprawie budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu[...].06.2019r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek m. in. E.iM. C. o włączenie ich jako stron do postępowania w sprawie działalności gospodarczej prowadzonej przez M. M. w budynku mieszkalnym na działce przy ul. [...] w miejscowości[...]. Organ powiatowy wezwał E. C. do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie E. C. wskazała, że jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] która graniczy z działką nr ew. [...]. Ponadto wnioskodawczyni swój interes prawny wywodziła ze skutków działalności gospodarczej prowadzonej przez M. M. objawiającymi się "chorobami takimi jak: choroby układu oddechowego, bóle gardła, kaszel, bóle głowy, łzawienie oczu. (...) Stworzenie fabryki zabawek w spokojnym otoczonym lasem osiedlu mieszkaniowym stanowi dla nas zagrożenie, ponieważ powoduje rozprzestrzenianie się hałasu oraz pyłów o niewiadomym składzie. W cyklu produkcyjnym prowadzonym o różnych porach słyszymy hałas pracy maszyn i czujemy gryzące w gardle wyziewy ". W ocenie [...] WINB zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należało wykazać interes prawny. Zgodnie z art. 28 K.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. E. C. wskazała, że: "Z informacji uzyskanych na spotkaniu z Burmistrzem [...] wynika, że prowadzicie Państwo postępowanie wyjaśniające w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej przez P. M. M., który jest właścicielem budynku mieszkalnego na terenie naszego osiedla " [...] "przy ul. [...] w [...]. Działalność prowadzona jest w dwóch rodzajach: jedna to działalność kulturalna w postaci muzeum opowiadaczy historii, a druga to produkcja zabawek dla dzieci ze sklejki i materiałów drewnopochodnych. O ile pierwsza, jeżeli jest zgodna z przepisami, nie budzi naszych zastrzeżeń o tyle druga, jesteśmy tego pewni stanowi dla nas zagrożenie, ponieważ powoduje rozprzestrzenianie się hałasu oraz pyłów o niewiadomym składzie. W cyklu produkcyjnym prowadzonym o różnych porach słyszymy hałas pracy paru maszyn i czujemy gryzące w gardle wyziewy. Według obowiązującego prawa działalność taką można rozpocząć po uzyskaniu stosownego pozwolenia wydanego przez Starostę [...] po zasięgnięciu opinii Burmistrza Miasta i Gminy [...] co do zgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. M. M. takiego pozwolenia nie posiada." Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], która graniczy z działką o nr ew.[...], jednakże nie może to w ocenie organu powodować automatycznego uznania jej za stronę postępowania. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. E. C. nie przytoczyła żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem jej za stronę w sprawie objętej wnioskiem z dnia [...].06.2019r. Niedookreślone naruszenie (istniejące zdaniem skarżącej) przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów planistycznych nie może skutkować uznaniem jej za stronę postępowania w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony. Zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zostały poparte żadnymi przepisami i nie stanowią o interesie prawnym. Sytuację, w której właściciel korzystając ze swej nieruchomości oddziałuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie normuje przepis art. 144 Kc. Fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie może być źródłem interesu prawnego w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Nadto organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. E. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2020 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu podnieśli, że w korespondencji prowadzonej z organem wykazywali swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w prowadzonym przez PINB w [...] postępowaniu w sprawie działalności gospodarczej bez stosownego pozwolenia, prowadzonej przez właściciela działki nr [...], która graniczy z ich działką nr [...]. PINB odmówił wszczęcia postępowania, a WINB utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienia zawarte w postanowieniach "są tak spreparowane", aby nie dopuścić do udziału w postępowaniu, sąsiadów na których oddziałuje prowadzona działalność gospodarczą. Wielokrotnie wskazywali na sąsiedztwo ich działek znajdujących się w obszarze oddziaływania podjętej przez właściciela działki przy ul. [...] działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie organu stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Właściciel kwestionowanej działalności gospodarczej, przed jej podjęciem nie dokonał obowiązkowego na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Zmiana sposobu użytkowania domu mieszkalnego i terenów przyległych wymaga działań zgodnych z art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego. Ponieważ do takich nie doszło to nie wiadomo, czy nie doszło do naruszenia § 323, § 324, § 325 ust. 1 i § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działalność gospodarcza polegająca na stworzeniu fabryki zabawek wymagała rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Działki nr ew. [...] i [...]z obrębu[...] [...] znajdują się na terenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B10-MN. Plan nie dopuszcza innego sposobu użytkowania budynków niż cele mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie. Postanowieniem z dnia[...] stycznia 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Przypomnienia na wstępie wymaga, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie jest niewątpliwy. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić. W niniejszej sprawie takiej oczywistości braku interesu prawnego wnioskodawczyni z pewnością nie było. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13). Podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego był zasadny. W ocenie organu, skarżąca nie wykazał istnienia po jej stronie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Tymczasem niesporne było, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], która graniczy z działką nr ew. [...], gdzie prowadzona jest kwestionowana działalność gospodarcza. Skarżąca wskazywała, na samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] - wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo powoduje w jej ocenie negatywne konsekwencje zdrowotne. Organ nadzoru budowlanego nie przeanalizował ustaleń poczynionych w toku oględzin nieruchomości gdzie odbywa się kwestionowana działalność, nie odniósł się do odległości działki skarżącej oraz do istniejącego na tej działce budynku, nie zbadał ewentualnego wpływu hałasu i zapylenia emitowanego przez tę działalność stwierdzając, że eksploatacja obiektu nie stwarza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Powołał definicję obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, w sytuacji gdy ma ona zastosowanie do oceny przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), natomiast w tej sprawie podstawą dla ustalenia interesu prawnego był przepis art. 28 k.p.a. Mimo, że skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawna budowlanego, z której wywodzi swój interes prawny, to jednak powoływała się na treść art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Mając na względzie powyższe, nie sposób odmówić racji skarżącej, że przeznaczenie obiektu położonego w nieznacznej odległości od jej działki, na cele produkcyjne wpływa na sposób korzystania z jej własnej nieruchomości. Wpływ ten polega choćby na wymuszonej konieczności znoszenia uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości. Wskazywała też na oddziaływania w postaci hałasu i szkodliwego zapylenia. W tym stanie rzeczy, trafny był zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu w charakterze strony, które organ wszczął z urzędu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu powinna doprowadzić do uznania, że skarżąca - z uwagi na posiadany interes prawny – ma przymiot strony w takim postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu doszło też do naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na braku wyczerpującej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego uznania, że wskazywana zmiana sposobu użytkowania budynku nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich skarżącej. Rozpoznając wniosek skarżącej ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę. Z tych przyczyn, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie podlegały uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.