VII SA/Wa 1222/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego J.C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia M. D. – uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) z [...] lutego 2022 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie kontenera na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. M. w P. i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że 4 lutego 2021 r. - na wniosek J. C. - PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że na ww. działce istnieje pawilon handlowo-usługowy kontenerowy 5,84 m x 2,40 m oddalony 2 m od ściany budynku na sąsiedniej działce. [...]WINB zaznaczył, że przepisy o legalizacji robót budowlanych zawiera rozdział 5a Prawo budowlane, dodany art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ww. ustawy postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Otrzymując podanie z 8 grudnia 2020 r. PINB był uprawniony do wszczęcia postępowania tylko z urzędu. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów podlega zatem umorzeniu. Odnosząc się do zarzutu niewskazania adresatów obowiązku wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r. SA/Gd 1161/20), decyzja nakładająca obowiązek lub przyznająca uprawnienia musi wyrażać je precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z uzasadnienia. Niedoprecyzowanie podmiotu zobowiązanego wyłącza zatem możliwość skutecznego wyegzekwowania obowiązku. Podkreślił, że PINB winien podjąć działania z urzędu. Ustalić kiedy powstał obiekt (czy na zgłoszenie z 10 stycznia 2006 r. "postawienie budynku gospodarczego typu kontenerowego o pow. ok 15 m2 nie związanego na stałe z gruntem na bloczkach fundamentowych metodą ustawienia dźwigiem samojezdnym"). Jeżeli tak, to winien zastosować tryb dotyczący zmiany sposobu użytkowania, gdyż obiekt użytkowany jest jako usługowo- handlowy (dorabianie kluczy), a nie gospodarczy. Świadczy to o zmianie sposobu użytkowania, a nie o samowoli. Dodał, że postępowania w takich sprawach też wszczynane są z urzędu (art. 72a Prawa budowlanego). PINB powinien także wyjaśnić, czy zgłoszenie z 10 stycznia 2006 r., "postawienie pawilonu usługowo handlowego o pow. ok 15 m2 nie związanego na stałe z gruntem na bloczkach fundamentowych metodą ustawienia dźwigiem samojezdnym", w istocie złożono (na kopii widnieje pieczęć organu), a jeżeli tak, to czy przyjęto je bez sprzeciwu. Jeżeli tak, to inwestycję wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, również co do sposobu użytkowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia zaznaczył, że w świetle art. 53a ust. 1 cyt. ustawy kwestia interesu prawnego skarżącego nie ma wpływu na wynik sprawy. Skargę na to postanowienie złożył J. C. i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie: - art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że postępowania określone w rozdziale 5a Prawo budowlane, mogą być prowadzone wyłącznie z urzędu, podczas gdy nie wyłącza on prowadzenia postępowania na wniosek, jeżeli wnioskodawca posiada interes prawny; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wszczęcie postępowania na wniosek nie czyni go bezprzedmiotowym. W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie ww. zarzutów. Dodał, że trudno uznać za bezprzedmiotowe postępowanie wszczynane co do zasady z urzędu, wszczęte na wniosek strony mającej interes prawny i żądającej ochrony prawnej. Przedmiot sprawy, bez względu na sposób wszczęcia postępowania istnieje, skoro istnieje obiekt budowalny wątpliwy co do legalności, jak i prawny obowiązek zbadania jego legalności przez organ nadzoru budowalnego. W ocenie skarżącego, sprzeczny z zasadą szybkości postępowania jest stanowisko WINB zmierzające do ponownego jego wszczęcia z urzędu i wykonania czynności, które już wykonano. Takie działanie jest pozbawione racjonalności, i marnotrawi środki publiczne. Wskazał, że art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego określa formalny tryb wszczęcia postępowania i nie odnosi się do materialnoprawnych ram sprawy, a więc nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Zaznaczył, że sprawa sprowadza się w istocie do wadliwego wskazania przez PINB, że postępowanie wszczęto "na wniosek", a nie "z urzędu" w wyniku pisma sygnalizacyjnego skarżącego. Działanie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie uprawniało WINB do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania z urzędu - co do zasady - następuje z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym, jeśli wynikiem tego postępowania ma być nałożenie określonych obowiązków, za datę wszczęcia postępowania uznaje się zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. VII SA/Wa 278/20). Jednocześnie przyjmuje się, że o ile ustawodawca dla danego rodzaju postępowań nie przewidział wprost zasady skargowości lub oficjalności, dopuszczalne jest wszczęcie postępowania zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dodanym do ustawy Prawo budowlane i obowiązującym od 19 września 2020 r. (art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48–art. 53a) wszczyna się z urzędu. Organ odwoławczy uznał powołany przepis za przeszkodę do prowadzenia postępowania na wniosek skarżącego. Zauważyć trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych co do wykładni omawianego przepisu nie jest spójne. Prezentowany jest również pogląd, że przepis ten uprawnia i zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wdrożenia stosownego postępowania z rozdziału 5a ww. ustawy, jednak nie reguluje sytuacji, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca interes prawny. Jeżeli dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój własny interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wobec jednoznacznej treści art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowisko organu odwoławczego – co do zasady – należy jednak podzielić. Sygnalizacja podmiotu wskazująca na nieprawidłowości związane z rozpoczęciem, prowadzeniem lub zrealizowaniem robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, powinna w każdym przypadku prowadzić do jego wszczęcia z urzędu. Jednak w niniejszej sprawie organ powiatowy przeprowadził szereg czynności procesowych, w tym dokonał oględzin na gruncie (protokół z 4 lutego 2021r.). Sprawa znalazła się zatem na takim etapie, że postępowanie należało kontynuować, kierując się zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a., a nie umarzać i prowadzić od nowa. Sąd zauważa ponadto, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa zgłoszenia, oba noszące datę 10 stycznia 2006 r. Jedno dotyczy budynku gospodarczego typu kontenerowego o pow. ok 15 m2 niezwiązanego stale z gruntem na bloczkach fundamentowych metodą ustawienia dźwigiem samojezdnym, a drugie pawilonu usługowo handlowego o pow. ok 15 m2 niezwiązanego stale z gruntem na bloczkach fundamentowych metodą ustawienia dźwigiem samojezdnym. Na obu zgłoszeniach widnieje pieczęć organu powiatowego. W aktach znajduje się również zaświadczenie Starosty [...] z 13 stycznia 2006r. o przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu, bez określenia, którego ze zgłoszeń ono dotyczy. Niemniej powyższe wskazuje, że do drugiego ze zgłoszeń również nie wniesiono sprzeciwu, skoro nie została wydana decyzja w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (Dz.U.2006.156.1118). W związku z powyższym należało przyjąć, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia pawilonu handlowo – usługowego, co odpowiada obecnemu sposobowi użytkowania spornego obiektu kontenerowego. W konsekwencji nie można przypisać inwestorowi samowoli budowlanej. Niemniej nie będzie miał zastosowania tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, tylko procedura przewidziana w art. 50 – 51 cyt. ustawy. Powyższe ustalenia wskazują zatem na konieczność przeprowadzenia w ponownym postepowaniu procedury naprawczej, a nie legalizacyjnej, jak uczynił to organ I instancji. W pierwszej kolejności jednak organ powiatowy winien ocenić, czy w ogóle możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, skoro został on usytuowany 2 m od budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego (KW nr [...]). Z podanych przyczyn Sąd uchylił nie tylko zaskarżone, ale również poprzedzające je postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.