VII SA/Wa 1219/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 97 § 1 i art. 98 § 1 oraz art. 123 i art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i E. K. z dnia 3.12.2021r., dotyczącego między innymi zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności rozbudowy stawu oraz przebudowy rowu odwadniającego lub jego budowy w innym miejscu (na odcinku od stawu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]), na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], zlokalizowanych w zbliżeniu do granicy z działką będącą własnością M. S. i A. M. - odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy [...] w sprawie legalności rozbudowy stawu oraz przebudowy rowu odwadniającego lub jego budowy w innym miejscu (na odcinku od stawu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]), na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością E. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. i E. K. wnieśli o zawieszenie wszystkich postępowań prowadzonych przez PINB z ich udziałem - wobec niemożności osobistego uczestniczenia E. K. w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia (długotrwała hospitalizacja), brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu J. K. spowodowaną ciężką chorobą męża, do czasu opuszczenia przez E. K. szpitala. Organ wskazał, że może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 k.p.a.). Nadto stosownie do art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Przesłanki wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. nie rodzą wątpliwości interpretacyjnych, a wnioskodawcy nie wykazali na ich wystąpienie w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na wniosek M. S., a więc nie ma również podstaw do zawieszenia na wniosek strony na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zawieszenia postępowania w przypadkach innych niż określone w art. 97 i art. 98 k.p.a. W związku ze wskazaniem jako podstawy zawieszenia postępowania niemożności uczestniczenia w nim strony - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022r. Nr 620/22, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po zapoznaniu się z zażaleniem E. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].12.2021 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał że w dniu 7.12.2021 r. do PINB w S. wpłynął wniosek J. K. i E. K. o zawieszenie wszelkich postępowań administracyjnych toczących się z udziałem wnioskodawców przed PINB w S. We wniosku wskazano sprawy o znakach: [...]. W odpowiedzi organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].12.2021 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...]. Zażalenie na to postanowienie złożył E. K. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany był ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Zgodnie z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie" Dyspozycja tego przepisu określa, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postanowienia" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddał kontroli instancyjnej jedynie te postanowienia, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Powyższe ma potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13.07.2021 r. sygn. akt II SA/Kr 322/21, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7.07.2021 r. sygn. akt III SA/Łd 344/21. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W analizowanym przypadku niedopuszczalność zażalenia wystąpiła z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. E. K. wniósł skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietna 2022r. nr 620/22 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Skarżący wnosił o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego [...] w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku po byłej mleczarni z przebudową na budynek mieszkalny z częścią biurową, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; W uzasadnieniu skargi E. K. podnosił, że w związku niemożnością osobistego uczestniczenia w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia (długotrwała hospitalizacja), jak też brakiem możliwości czynnego udziału w postępowaniu J. K., wnosił o zawieszenie wszelkich postępowań toczących się z ich udziałem przed PINB w S., do czasu odzyskania zdolności do osobistego uczestniczenia. E. K. wskazał, że jest w trakcie intensywnego leczenia: chemioterapia, radioterapia, nie jest w stanie uczestniczyć w postępowaniu. Obecnie jest ponownie hospitalizowany. Natomiast J. K. przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, ma przewlekle problemy z kręgosłupem, załamała się psychicznie w związku z chorobą męża i jest pod opieką psychiatry. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia, ale w innych sprawach w identycznym stanie faktycznym i prawnym rozpoznał merytorycznie wniesione zażalenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] w sprawie legalności rozbudowy stawu oraz przebudowy rowu odwadniającego lub jego budowy w innym miejscu (na odcinku od stawu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]), na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], zlokalizowanych w zbliżeniu do granicy z działką będącą własnością M. S. i A. M. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144 k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia, o której mowa w powyższym przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia w toku instancji. Po otrzymaniu zażalenia organ odwoławczy zobligowany był do zbadania dopuszczalności jego wniesienia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W przypadku ustalenia, że na określone postanowienie zażalenia nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, a tym samym brak było możliwości przystąpienia do merytorycznego rozstrzygnięcia danej kwestii. Wyjaśnienia wymaga, że nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Podobny pogląd wyraził NSA w wyrokach z dnia 18 lipca 2014 r. w spr. II OSK 340/13, z 27 lipca 2020r. w spr. II GSK 3420/17, z 6 marca 2019r. w spr. II OSK 987/17, z 19 lipca 2018r. w spr. I OSK 2272/16, z 26 stycznia 2018r. w spr. II GSK 2865/17, z 21 czerwca 2017r. w spr. II OSK 2662/16, z 1 czerwca 2016r. w spr. II OSK 2372/14, z 18 lipca 2014r. w spr. II OSK 340/13, z 17 lipca 2014r. w spr. II GSK 1651/14, z 20 października 2015r. w spr. I OSK 156/14. Przed nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W wyniku nowelizacji zmodyfikowano omawiany przepis w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Od tego momentu, zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Przepis art. 101 § 3 k.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16). Argumentacja przedstawiona w skardze nie daje podstaw do jej uznania, a ponadto nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Skoro na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługiwało, to wniesione przez skarżącego zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art.151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.