VII SA/Wa 1218/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 22 marca 2023 r. nr 26/KPO/2023 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Prezes WP) decyzją z 22 marca 2023r. nr 26/KPO/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 i ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.- u.p.z.p.) z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5, ust. 11 i art. 14 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.- Pw) - po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. sp.k. w S. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (Dyrektor WP) z [...] września 2022 r. odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego, budowy zbiornika retencyjnego (poj.15 m3 - 30 m3), 2 miejsc parkingowych na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni sprzedaży, odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej, a wód opadowych wylotem do rzeki i do zbiornika retencyjnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O., położonej na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ wskazał m.in. na art. 166 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 7 i art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy i podkreślił, że uzgodnienie projektu decyzji ograniczone jest do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które zgodnie z art. 16 pkt 34 ustawy, stanowią: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (woda 1%); 2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (woda 10%); 3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne; 4) pas techniczny. Obszary te przedstawiają m.in. mapy zagrożenia powodziowego (art. 169 ust. 2 pkt 2 Pw, mapy zagrożenia powodziowego na Hydroportalu. W świetle art. 166 ust. 10 Pw, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) narusza ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) narusza funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Prezes WP podkreślił, że projekt decyzji dotyczy rozbudowy budynku handlowo-usługowego o pow. ok. 350 m2 do 650m2 - 725 m2, budowy zbiornika retencyjnego (poj.15 m3 - 30 m3), 2 miejsc parkingowych na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni sprzedaży, odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej, a wód opadowych wylotem do rzeki i do zbiornika retencyjnego. Działka leży na obszarze, na którym prawdopodobieństwo powodzi jest średnie - raz na 100 lat (p—1%) z rzędną wody ok. 46,5 m n.p.m. i w znacznej części na obszarze, na którym prawdopodobieństwo to jest wysokie - raz na 10 lat (p=10%) z rzędną wody ok. 44,88 m n.p.m. Dalej zaznaczył, że rozbudowywany budynek leży na rzędnej 46,5 m n.p.m. ([...] Przedstawiona na mapie rzędna terenu i widoczne skarpy wskazują, że budynek i tereny otaczające utwardzone podwyższono, czego nie uwzględniono na mapach zagrożenia powodziowego (aktualność podkładu topograficznego arkusz N-33-118-C-C-3 na 2017 r.). Organ I instancji pomiął tą kwestię, niemniej Prezes WP podzielił stanowisko, że należało odmówić uzgodnienia. Zaznaczył, że w świetle art. 163 ust. 5 i ust. 6 Pw ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów tej ochrony jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Na takim obszarze prowadzi się racjonalną politykę planowania przestrzennego co do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Ustawa nakłada obowiązek uwzględniania w dokumentach planistycznych obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z nimi wymaganiami ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej. W myśl art. 166 ust. 3 ustawy organy PGW WP uzgadniając m.in. projekty decyzji o warunkach zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zobowiązane są uwzględniać prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Organ zaznaczył, że wyniesienie terenu do rzędnej 46,5 m n.p.m. (a więc do rzędnej wody 1%, na mapach zagrożenia powodziowego) nie oznacza, że zagrożenie powodzi nie występuje. Zmianie bowiem ulegają również rzędne wód powodziowych w danym przekroju. Nie można wykluczyć wód powodziowych na podwyższonym terenie, gdyż na skutek ww. działań rzędna wody 1% mogła się zwiększyć. Ponadto, widoczne na mapie skarpy wskazują, że nie cały teren podwyższono (bez północno-zachodniej części). Wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy wyklucza zabudowę wyłącznie w 6 m pasie wzdłuż frontowej granicy działki, a więc część inwestycji (np. miejsca parkingowe) mogą powstać na terenie niepodwyższonym lub teren też może być podwyższony. Ponadto, działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z korytem rzeki [...], co podczas powodzi będzie narażać nasyp (o nieznanej technologii wykonania) na działanie wód wezbraniowych (erozja, przesiąkanie). Narazi to jego konstrukcję na uszkodzenie i nie gwarantuje bezpieczeństwa. Rozbudowa zwiększyłaby obciążenie nasypu i wpłynęła na jego stateczność. Następnie dodał, że na warunki przepływu wód powodziowych ma także wpływ położony poniżej ww. działki most, którego konstrukcja z nasypem może piętrzyć wody powodziowe. Nie można zatem dopuścić do dalszego przekształcania terenu. To, że inwestycja dotyczy rozbudowy budynku (wzniesionego w innym stanie faktycznym i prawnym) nie może determinować dalszych inwestycji, sprzecznych z ochroną przed powodzią. W myśl art. 16 pkt 4 ustawy przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się (...) ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Dlatego realizacja inwestycji będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zwiększenie powierzchni zabudowy o 300 - 375 m2 i miejsca parkingowe zagraża też terenom sąsiednim, zabudowanym m.in. mieszkaniowo, a podniesienie rzędnych terenu ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i wzrost rzędnych wód powodziowych, a więc zwiększa zagrożenie powodziowe na obszarach już zagrożonych, a w skrajnych przypadkach na terenach niezagrożonych. Dalsze przekształcanie terenu (w tym zwiększanie powierzchni zabudowy) może to zjawisko intensyfikować. Zdaniem organu, inwestycja spowoduje wzrost wartości mienia, a więc i wartości strat powodziowych i zagraża działalności gospodarczej w budynku. Narażeni na straty będą nie tylko Wnioskodawcy, ale i osoby korzystające z obiektu. W Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/60/WE z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, wskazano, że: "Powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków". Zakres robót przyczyni się do zwiększenia negatywnych skutków powodzi, a więc jest wskazany ww. Dyrektywie, jako działania zaostrzające negatywne skutki powodzi. Na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. W załączniku do rozporządzenia RM z 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938) określono trzy cele główne dla redukcji ryzyka powodziowego - zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego i poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ww. ramach określono cele szczegółowe, w tym utrzymanie i zwiększenie zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym i wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na tych obszarach. Organ zaznaczył też, że zwiększenie powierzchni zabudowy może prowadzić do zmniejszenia zdolności retencyjnej zlewni (nieprzekraczalna linia zabudowy wyklucza z zabudowy wyłącznie 6 m pas wzdłuż frontowej granicy działki, co umożliwi działania na terenie dotychczas nieutwardzonym). Jest to sprzeczne z celami zarządzania ryzkiem powodziowym w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] i w myśl art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy wskazuje na konieczność odmowy uzgodnienia. Ponadto, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit a Pw na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakazuje się gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych i innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. W projekcie zaś wskazano, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przewidziane jest przez istniejący wylot do rzeki i do projektowanego zbiornika retencyjnego. Zastosowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią urządzeń oczyszczających wody opadowe i roztopowe (np. osadniki lub separatory substancji ropopochodnych), gromadzących substancje mogące zanieczyścić wody (węglowodory ropopochodne) jest zakazane, wymaga decyzji zwalniającej w trybie art. 77 ust. 3 ustawy przed decyzją o warunkach zabudowy (art. 388 ust. 4 ustawy). Niezależnie, podczas użytkowania obiektu może dochodzić do innych czynności zakazanych np. gromadzenia substancji lub materiałów mogących zanieczyścić wody w przypadku powodzi. W projekcie nie wykluczono wykonywania takich czynności i nie wskazano, że inwestor posiada decyzję zwalniającą od zakazów. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany rozstrzygnięcia Dyrektora, który wprawdzie nie ustalił aktualnego stanu faktycznego, niemniej realizacja inwestycji nie jest możliwa. Co do zarzutu naruszenia art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie stwierdził, że w obu instancjach dowiedziono, że realizacja inwestycji będzie sprzeczna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] i utrudni zarządzanie ryzkiem powodziowym. Ponadto, będzie potencjalnie zagrażać środowisku - art. 166 ust. 10 pkt 3 Pw. Jeżeli organy wyspecjalizowane uznały, że realizacja inwestycji wypełnia choć jedną z przesłanek z art. 166 ust. 10 ustawy, to miały obowiązek nie uzgodnić projektu decyzji. Odnośnie naruszenia art. 166 ust. 3 Pw poprzez jego niezastosowanie i pominięcie aktualnego zagospodarowania nieruchomości oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2012r. organ zaznaczył, że co do pierwszej części wypowiedział się już wyżej, a co do ww. decyzji wyjaśnił, że mapy zagrożenia powodziowego opublikowano 22 października 2020 r. Wobec tego stan faktyczny i prawny obowiązujący przed tą datą mógł dopuszczać zabudowę. Informacja, w ww. decyzji o uzgodnieniu z RZGW w Poznaniu wskazuje, że organ ten nie miał uprawnień do egzekwowania obowiązujących wówczas przepisów dot. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż odnosił się wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z ustawą Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (art. 881 ust. 1) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabronione było m.in. wykonywanie obiektów budowalnych, zmian ukształtowania terenu. Jeśli ww. teren stanowiłby wówczas obszar szczególnego zagrożenia powodzą, to inwestor byłby zobowiązany uzyskać decyzję zwalniającą (art. 881 ust. 2 ww. ustawy). Opublikowanie 22 października 2020 r. map zagrożenia powodziowego kwalifikujących ten teren, jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią spowodowało, że obowiązują na nim aktualne przepisy ochrony przed powodzią, które mogą ograniczać nową zabudowę. Zgodnie z art. 546 Pw decyzje o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wygasły z dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy - 1 stycznia 2018 r. Dalej wyjaśnił, że art. 166 ust. 8 pkt 1 i 2 Prawo wodne nie miał w sprawie zastosowania. Określanie wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dotyczy bowiem decyzji z art. 166 ust. 5 ustawy, tj. decyzji pozytywnej. Wystąpienie choćby jednej z przesłanek z art. 166 ust. 10 ustawy zobowiązuje do wdania decyzji na mocy art. 166 ust. 11 ustawy. Ochrona przed powodzią nie ogranicza się do nakazu zastosowania rozwiązań technicznych zabezpieczających planowaną zabudowę przed zalaniem, ale polega na prowadzeniu racjonalnej polityki przestrzennej, w celu unikania wzrostu ryzyka powodziowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła L. sp. z o. o. sp. k., zarzucając: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że: - dz. nr [...] i [...] leżą na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (1%), choć znajdują się 46,5 m n.p.m., a więc wyżej niż działki nr [...] i [...] i został on zakwalifikowany jako niski obszar zagrożenia powodziowego; - inwestycja dotyczy nowej budowy, podczas gdy dotyczy rozbudowy na terenie już utwardzonym (parkingu), a więc zagospodarowanym; - wykonanie zbiornika retencyjnego stanowi czynność zakazaną w rozumieniu art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Pw poprzez błędne przyjęcie podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, - art. 166 ust. 8 pkt 1 i 2 Pw poprzez nie określenie warunków zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Skarżąca wniosła m.in. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w pkt a – d, o uchylenie obu decyzji, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z aktualną mapą i wydrukami z Geoportal, działki [...] i [...] są zabudowane. Z kolei mapa zagrożenia powodziowego nie uwzględnia zmian powstałych w wyniku zabudowania nieruchomości - działkę [...]wskazuje jako niezabudowaną. Prezes WP ustalił, że z obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego wynika, że na tym terenie rzędna wody 1% wynosi 46,5 m n. p. m., a rzędna wody 10% - 44,88 m n. p. m. Przyznał też, nieprawidłowo ustalono rzędne terenu. Z kolei z mapy zagrożenia powodziowego wynika, że działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]), [...] i [...] leżą w obszarze zagrożenia powodziowego niskiego - mniej lub równe 0,5 m., choć ich teren leży od 45,5 do ok. 47,5 m n.p.m. (wg mapy ew.). Pomimo zatem, że organ odwoławczy ustalił, że dz. nr [...] i [...] znajdują się na wysokości 46,5 m n.p.m., to teren ten zakwalifikował jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią, choć leży on wyżej niż dz. nr [...] i [...], co jest niezgodne z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że skoro teren inwestycji bezpośrednio sąsiaduje z korytem rzeki, to podczas powodzi na oddziaływanie wód wezbraniowych będzie narażony nasyp. Podkreśliła, że na nieruchomości znajduje się budynek, a rozbudowa ma być wykonana na parkingu, a więc obszarze już zagospodarowanym. Twierdzenie, że rozbudowa mogła wpłynąć na obciążenie nasypu strona oceniła, jako teoretyczne. Zakwestionowała też stanowisko, że znajdujący się poniżej most może piętrzyć wody powodziowe. Teren po drugiej stronie ul. D. znajduje się 43,10 m n. p. m., a więc różnica między terenem dz. nr [...] wynosi 3,4 m, co wpływa także na zalewanie terenu sąsiedniego dz. nr [...] (po drugiej stronie ul. [...]). Terenem zalewowym jest też dz. nr [...] po drugiej stronie rzeki. Rozbudowa (na części parkingu) nie zmniejszy zatem naturalnej retencji zlewni, nie spowoduje wzrostu zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, skoro jest planowana na terenie już utwardzonym, zagospodarowanym. Na marginesie podniosła, że dla ówczesnej dz. nr [...] (obecnie [...] i [...]) Burmistrz m. [...] wydał [...] lipca 2012 r. (zmienioną [...].01.2014 r.) decyzję o warunkach zabudowy, którą uzgodnił Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. w pkt 1.12 wskazując, aby inwestor przy budowie wziął pod uwagę, że teren leży w strefie zalewowej. Poprzednia decyzja dotyczyła 1500 m2 zabudowy - czyli wyższych od budynku po rozbudowie. Następnie zakwestionowała stanowisko, że budowa utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Podniesienie rzędnych terenu nie zmniejsza bowiem pojemności obszarów szczególnego zagrożenia. Organ nie podał na czym miałaby polegać sprzeczność inwestycji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Obszar powiatu s. to obszar nizinny, a w obrębie miasta Obrzycko znajdują się tereny zalewowe, twierdzenia organu są zatem gołosłowne, niepoparte analizą. Odnosząc do się strat materialnych spółka wskazała, że w polisach ubezpieczeniowych powszechne jest ubezpieczenie mienia od skutków powodzi. Podkreśliła ponadto, że wylot do rzeki wykonano w oparciu o decyzję z [...] września 2018 r. - pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu - oraz usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rzeki [...], za pomocą ww. wylotu i zgodę ww. organu z [...] października 2018 r. na dysponowanie dz. nr [...], gm. [...] pokrytej wodami rzeki [...], na cele budowlane. Spółka zaznaczyła, że nie planuje czynności określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Pw. Za czynność zakazaną nie można bowiem uznać realizacji zbiornika retencyjnego, bo nie jest to "urządzenie". Na opisanej nieruchomości jest budynek handlowo - usługowy, a planowana inwestycja nie jest nową, a rozbudową istniejącej. Zdaniem skarżącej, art. 166 ust. 8 pkt 1 i 2 Pw umożliwia wskazanie w uzgodnieniu warunków dla planowanej zabudowy, a więc wymagań, których spełnienie umożliwi usunięcie przesłanek negatywnych (art. 166 ust. 10). Prezes w ogóle nie analizował możliwości zastosowania ww. regulacji ograniczając się do omówienia przesłanek negatywnych. Zaniechał też przeprowadzenia analizy możliwości określenia wymagań i warunków dla planowanej inwestycji uwzględniających cele ochronne, czym naruszył prawa inwestora do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy przepis art. 145 p.p.s.a. ogranicza tą kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem legalności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami proceduralnymi o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa WP z 22 marca 2023r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora WP z [...] września 2022 r. odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego przy ul. [...] w O. na działce nr ew. [...], położonej na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na wstępie podkreślić należy, że celem instytucji uzgodnienia jest realizacja jednego z podstawowych i najważniejszych zadań Wód Polskich, to jest ochrony ludności i mienia przed powodzią (art. 163 ust. 2 Pw). Przez ryzyko powodziowe rozumie się prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych jej skutków dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48 p.w.). Podstawą obowiązku wprowadzenia w prawie krajowym rozwiązań dotyczących zarządzania ryzykiem powodziowym jest m.in. – powołana przez organ - Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27), w tym wymieniony w jej motywie piątym Komunikat KOM (2004)472 Komisji z 12 lipca 2004 r. dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, pt. "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi", który w pkt 2.2. wskazuje na zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. W art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej podkreśla się, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła (...). Chodzi zatem o zastosowanie najbardziej skutecznych metod i środków w celu usunięcia przyczyn i powstawania zdarzeń powodujących szkody w środowisku, bądź zastosowanie metod i środków ograniczających ich skutki poprzez niedopuszczanie do zabudowy terenów zalewowych. W orzecznictwie zawraca się uwagę na powinność władz publicznych do wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenów zalewowych (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1110/12, CBOSA). W świetle zarzutów skargi zaznaczyć również trzeba, że dla stwierdzenia zwiększenia przez planowaną inwestycję ryzyka powodziowego organ nie musi udowadniać takiego ryzyka, wystarczy, że je uprawdopodobni, a jeżeli uprawdopodobni, to na inwestorze spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą nieistotne. W świetle art. 163 ust. 2 oraz art. 166 ust. 2 Pw, interpretowanych w powiązaniu z ww. aktami prawnymi niedopuszczalne jest zatem – co do zasady - uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy, czy też rozbudowy zabudowy już istniejącej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych na przykład, gdy negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne. Przypomnieć przy tym należy, że organy Wód Polskich wykonują swoje kompetencje z uwzględnieniem m.in. map zagrożenia powodziowego (art. 163 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 3 p.w.), a więc dokumentów urzędowych opartych na wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia organów oparte na mapach zagrożenia powodziowego, to - jak już wskazano wyżej - powinna zarzucaną niezgodność wykazać opinią eksperta. Kompetencję dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Pw przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienia dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 Prawo wodne odnośnie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do art. 16 pkt 34 Prawo wodne takimi obszarami są m.in. obszary: na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (1); na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (2); między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy) -(3), stanowiące działki ewidencyjne. Obszary te przedstawia się na mapach zagrożenia powodziowego bądź planach zarządzania ryzykiem powodziowym, które w świetle art. 171 ust. 8 i ust. 9 oraz art. 173 ust. 19 i ust. 20 Pw przeglądane są i ewentualnie aktualizowane co 6 lat, a w razie potrzeby częściej. Natomiast zgodnie z art. 163 ust. 5 i 6 Pw ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Dokonując uzgodnień, uwzględnia się prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 Prawo wodne). Przesłanki do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji wymienia art. 166 ust. 10 Pw, a stwierdzone w tej sprawie dotyczą naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym (pkt 2); stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków (pkt 3); utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym (pkt 5). Jak wynika z ustaleń organów, przedstawiona do uzgodnienia inwestycja obejmuje rozbudowę budynku handlowo-usługowego z dotychczasowej powierzchni tj. z ok. 350 m2 do powierzchni aż 650m2 - 725 m2, budowę zbiornika retencyjnego (poj. 15 m3 - 30 m3), 2 miejsc parkingowych na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni sprzedaży, odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej, wód opadowych wylotem do rzeki i do zbiornika retencyjnego. Na omawianym terenie prawdopodobieństwo powodzi jest średnie - raz na 100 lat (p—1%) z rzędną wody ok. 46,5 m n.p.m., a w znacznej części wysokie - raz na 10 lat (p=10%) z rzędną wody ok. 44,88 m n.p.m. W postępowaniu odwoławczym, na podstawie mapy przedstawiającej rzędną terenu - 46,5 m n.p.m. (układ PL-KRON86-NH) oraz skarpy Prezes WP wywiódł, że budynek wraz z terenami utwardzonymi przeznaczony do rozbudowy podwyższono. Zmieniły się zatem rzędne wód powodziowych w danym przekroju. Wody powodziowe mogą wystąpić również na tak podwyższonym terenie, gdyż rzędna wody 1% mogła się zwiększyć. Usytuowanie skarp wskazuje przy tym, że nie podwyższono północno-zachodniej części działki nr [...]. Wytyczona w projekcie nieprzekraczalna linia zabudowy wyłącza zabudowę tylko w pasie 6 m od frontowej granicy działki, a zatem inwestycja w części może powstać również na terenie niepodwyższonym. W wyniku zmian właściwości podłoża obiekty wbudowane w ziemię, w warunkach powodzi, narażone są na uszkodzenia spowodowane zmniejszeniem stabilizacji posadowienia, zatem nie można wykluczyć uszkodzenia elementów instalacji wbudowanych w ziemię w wyniku oddziaływania siły wyporu nawodnionego podłoża i wystąpienia zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych", a teren objęty wnioskiem, według obowiązujących map zagrożenia powodziowego, w całości stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Działka inwestycyjna położona jest ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki [...]. Wody powodziowe mogą destrukcyjnie oddziaływać na konstrukcję nasypu i stwarzać niebezpieczeństwo jego uszkodzenia. Rozbudowa, powodująca znaczne zwiększenie obciążenia nasypu niewątpliwie będzie miała wpływ na jego stateczność. Niezależnie, poniżej działki usytuowany jest most, który wraz z nasypem może piętrzyć wody powodziowe. Powyższe uwarunkowania będą niewątpliwie zwiększać zagrożenie powodziowe zarówno na obszarach zagrożonych, jak i niezagrożonych, a to z kolei skutkować będzie wzrostem wartości mienia, a więc i wartości strat powodziowych oraz zagrażać działalności gospodarczej planowanej w budynku. Słusznie zatem stwierdził organ, że realizacja inwestycji będzie sprzeczna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Ponadto, będzie potencjalnie zagrażać środowisku - art. 166 ust. 10 pkt 3 Pw. Ponadto, skoro art. 546 ust. 1 ustawy z 2017 r. Prawo wodne przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy w nim wymienionych z dniem 1 stycznia 2018 r., to - wbrew twierdzeniom skarżącej - decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2012r. nie pozostaje w obrocie prawnym. Rację ma Prezes WP również co do tego, że art. 166 ust. 8 pkt 1 i 2 Pw nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, skoro zachodziły przesłanki do odmowy uzgodnienia (art. 166 ust. 10 Pw), a nie przesłanki pozytywne, o których mowa w art. 166 ust. 5 Pw. Zdaniem Sądu, zabudowa terenów zalewowych ze swej istoty pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Niezależnie od narażenia życia i zdrowia mieszkańców, czy użytkowników obiektów – jak w niniejszej sprawie - usługowo – handlowych, jak i zlokalizowanie na takich obszarach mienia, niewątpliwie nie tylko ogranicza potencjał retencyjny gruntów, ale także stwarza konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych. Wbrew argumentacji skarżącej art. 166 ust. 8 pkt 1 i 2 nie umożliwia organowi określania w uzgodnieniu wymagań, których spełnienie umożliwi usunięcie przesłanek negatywnych (art. 166 ust. 10 Pw). Organ związany jest bowiem przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy i wyłącznie w takim zakresie dokonuje jego oceny, w ramach przyznanych mu kompetencji. Ustosunkowując się zaś do twierdzenia, że spółka nie planuje czynności określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Pw przypomnieć należy, że przepis ten jednoznacznie zakazuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. gromadzenia ścieków. Nawet wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na takich obszarach ma charakter wyjątkowy, skoro obowiązuje generalny zakaz wykonywania czynności, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Uzyskanie decyzji zwalniającej w myśl art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest możliwe jedynie wtedy, gdy nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Skarżąca takiej decyzji nie uzyskała pomimo, że planuje budowę zbiornika retencyjnego. Prezes WP dokonał prawidłowej analizy prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i określił poziom zagrożenia powodziowego, ewentualnych skutków powodzi, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.