VII SA/Wa 1214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. i Z. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r. nr 566/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenie obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i Z. B. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 20 maja 2022r. nr 566/2022, na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (PINB) z 24 marca 2022r. nr 62/2022 zatwierdzającą – w trybie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego - projekt budowlany przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne, na działce nr ew. [...] obr. S., gm. K. dla M. i Z. B. i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podniósł, że postanowieniem z 6 kwietnia 2018r. PINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy złożyli ww. dokumentację, w tym projekt budowlany. Postanowieniem z 1 lutego 2018r. ustalono opłatę legalizacyjną - 50 000 zł, którą została uiszczona. Decyzją z 19 marca 2019r. PINB zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. MWINB decyzją z 11 maja 2019r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciw M. B. i wyrokiem z 5 sierpnia 2019r., VII SA/Wa 1372/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z 3 sierpnia 2020r. MWINB ponownie uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 18 listopada 2020r., VII SA/Wa 1738/20, odrzucił sprzeciw M. B. Dnia 21 września 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że do budynku gospodarczego, przeznaczonego na mieszkalny dobudowano część A, a nad całym budynkiem wykonano dach na ściance kolankowej 1,45m (wieniec żelbetowy 25cm x 25cm i więźbę dachową), tworząc z dwóch budynków jedną całość. Stwierdzono, że rozbiórka rozbudowy bez uszkodzenia pierwotnego budynku gospodarczego jest niemożliwa. Pismem z 5 października 2021r. organ powiatowy wezwał pp. B. do uzupełnienia projektu budowlanego o podpis projektanta na zmianach. Dnia 1 lutego 2022r. inwestorzy zwrócili projekt budowlany. WINB wymienił następnie sytuacje, w których organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną i podtrzymał stanowisko, które wyraził w decyzji z 3 sierpnia 2020r., że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu z uwagi na naruszenie przepisów techniczno - budowlanych co do usytuowania obiektu. Podkreślił, że nie ma możliwości zatwierdzenia dokumentacji, skoro usytuowanie inwestycji jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia, a wyjątki określone w § 12 ust. 2-4 ww. rozporządzenia nie znajdują zastosowania (plan nie dopuszcza takiej lokalizacji, działka jest szersza niż 16 m, na sąsiedniej działce nie ma budynku w granicy, do którego mogłaby przylegać zabudowa, roboty budowlane nie mieszczą się w definicji nadbudowy). Skoro Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą Nr XX/142/2005 Rady Gminy K. z 25.01,2005r. (Dz. U. Woj. Maz. Nr 29, poz. 822 z 2.02.2005r.) nie przewiduje możliwości sytuowania budynków bezpośrednio w granicy z sąsiednią nieruchomością (pismo UG K. z 20.07.2020r.), to nie można z tego wywodzić braku zakazu takiego usytuowania. Aby można było zastosować wyjątek z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia plan musi wprost wskazywać na możliwość sytuowania obiektów 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, co w tej sprawie nie ma miejsca. Organ wskazał, że projektu budowlanego nie uzupełniono o rozwiązania umożliwiające jego doprowadzenie do stanu zgodnego z ww. przepisami. Winien mieć zatem zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Wyjaśnić jednak należało, czy możliwa jest rozbiórka nielegalnej i naruszającej przepisy techniczno - budowlane części obiektu bez ingerencji w cześć legalną. W sytuacji gdy takiej możliwości nie ma organ nie może orzec rozbiórki na mocy art. 48 Prawa budowlanego a trybem właściwym jest art. 50-51 Prawa budowlanego. Powtórzył następnie ustalenia kontrole poczynione 21 września 2021 r. Wskazał na stanowisko projektanta, że wykonanego już wzmocnienia istniejącego stropu Kleina poprzez dozbrojenie i zalanie betonem uniemożliwia jego rozebranie bez naruszenia konstrukcji stropu. Wykonany nowy wieniec połączony zbrojeniem ze stropem i słupkami żelbetowymi z wieńcem na ściance kolankowej również uniemożliwia rozbiórkę nadbudowanej części bez uszkodzenia pierwotnego stropu. Z powyższego organ wywiódł, że skoro nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub jego znacznej części rozbudowa, to nie ma podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, tylko art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki w trybie ww. przepisu części obiektu, skutkująca także rozbiórką części wykonanej legalnie. Zaznaczył, że co do legalności pierwotnej bryły zajął stanowisko w decyzji Nr 871/2020, które podtrzymuje. Na poparcie ww. argumentacji przytoczył obszernie orzecznictwo. Dalej, powołując się na ogólne zasady postępowania administracyjnego stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem ww. norm i zobowiązał PINB do kontynuowania postępowania przy uwzględnieniu powyższego stanowiska. Podkreślił też, że ustalanie granic nieruchomości nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sprawy przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych rozstrzyga sąd powszechny. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli pp. Brol zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i uchybienia te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ uchylił decyzję PINB przyjmując m.in., że "nie jest możliwe zatwierdzenie przedłożonego projektu z uwagi na naruszenie przepisów techniczno- budowlanych co do usytuowania obiektu", podważając § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 poz. 1095 ze zm.). Jest to powtórzenie argumentów z decyzji MWINB z 3.08.2020 r. Organ nadinterpretuje ww. przepis uznając, że skoro ustawodawca przewidział możliwość nadbudowy w odległości mniejszej niż wymagają przepisy, to nie wolno wykonywać w środku budynku żadnych robót, zmieniać funkcji mimo, że przepis o tym nie mówi. Nie zakazuje zmiany sposobu użytkowania, a w podanych odległościach od granicy nie jest wykonana i nie planuje się rozbudowy budynku. Przepis § 12 określa jedynie odległości jakie należy zachować dla konkretnych budynków. Drugim błędem - zdaniem skarżącego - było wskazanie, że PINB powinien sprawdzić, czy w sprawie ustalenia granic nie toczy się jakieś postępowanie. Natomiast PINB dysponował mapą do celów projektowych uprawnionego geodety, gdzie oznaczone "1" punkty graniczne ustalono zgodnie z przepisami. Ponadto, PINB zgromadził wyjątkowo obszerny, szczegółowy materiał dowodowy, zbadał i wyjaśnił wskazane przez MWINB niejasności. Organ nie wskazał jakich wytycznych nie wykonał organ powiatowy. Ogólnikowe stwierdzenia radzą podejrzenie, że organ nie zapoznał się z decyzją PINB skoro podaje i powtarza te same błędne argumenty jak w decyzji z 3.08.2020r. Skarżący wskazali, że nie wiedzą co jeszcze miałby zgromadzić i co ustalić PINB i dlaczego organ II instancji pisząc, że rozbiórka jest niemożliwa i można dążyć do legalizacji jednocześnie pisze, że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu z uwagi na usytuowanie obiektu. Zaznaczyli, że WINB dwukrotnie uchylił decyzję PINB. Organ powiela te same błędy, a więc nie stoi na straży praworządności, nie ma na względzie słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie organ odwoławczy w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Podkreślić przy tym trzeba, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na mocy art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 - CBOSA). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 - CBOSA). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że organ odwoławczy po raz kolejny naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Już w prawomocnym wyroku z dnia 5 sierpnia 2019r. sygn. akt VII SA/WA 1372/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli uprzedniej decyzji organu wojewódzkiego z 11 maja 2019r. – wydanej również w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i wszystkie okoliczności, istotne dla rozstrzygnięcia zostały przez organ powiatowy ustalone. Zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, a organ odwoławczy nie wskazał na konieczność jego uzupełniania i nie stwierdził by decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Organ nie zgodził się tylko z oceną prawną PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem precyzyjnej oceny złożonej dokumentacji, w tym wyjaśnienia zgodności inwestycji z planem miejscowym, pomimo że uchwała znajduje się w aktach sprawy, a lokalizacja inwestycji nie budzi wątpliwości, jako czytelnie określona w projekcie budowlanym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Nie zmienił się przy tym stan faktyczny sprawy, w szczególności nie wpływa na jego zmianę zauważona przez WINB kolejna okoliczność - jak w powoływanej decyzji z 3 sierpnia 2020r. - że w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, wobec braku możliwości rozbiórki rozbudowy bez naruszenia części budynku wzniesionej legalnie. W tym zakresie organ nie przeprowadzi bowiem własnej analizy – opierając się na posiadanej wiedzy specjalistycznej, przy uwzględnieniu obecnych możliwości technicznych - która potwierdzałaby zasadność ww. stanowiska. Powołał się jedynie na ocenę projektanta, zawartą w projekcie budowlanym. Ponadto, jeżeli organ stwierdził, że – w świetle dokonanych ustaleń - nie ma możliwości zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji wobec usytuowania inwestycji niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jak i nie zachodzą wyjątki określone w § 12 ust. 2 – 4 rozporządzenia, to również nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Kończąc Sąd jeszcze raz podkreśla, że badając decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, tylko bada jedynie, czy organ prawidłowo zastosował ww. przepis. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.