VII SA/Wa 1211/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E sp. z o.o. w W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem skargi E. sp. z o. o. z siedzibą w W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr ew. [...] w J., gmina P. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...], Starosta [...] przeniósł powyższą decyzję na rzecz inwestora E. sp. z o. o. z siedzibą w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie dotyczącym projektu budowlanego: zmiany turbiny wiatrowej z Ø 92 m na Ø 90 m oraz zmiany konstrukcji i wysokości wieży nośnej z 107,00 m na 100,00 m. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. , poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania P. D. oraz inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB przytoczył art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identyczny, ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. GINB stwierdził, że wnoszący odwołanie P. D. nie brał udział w postępowaniu, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności nieruchomości m. in. zabudowanych działek nr ew. [...] i [...] położonych w obr. [...] w miejscowości J. W przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość projektowanej elektrowni wiatrowej wynosi 154,38 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46 m. Wobec powyższego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1543,8 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Działki P. D.o nr ew. [...] i [...] znajdują się w odległości mniejszej niż 1543,8 m. od spornej elektrowni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że z wnioskami o uznanie za strony i dopuszczenie do udziału w postępowaniu występowało wiele różnych osób, zamieszkałych w miejscowościach J. i W., a z analizy map dostępnych w systemie geoportal.gov.pl wynika, że najbliższe zabudowania mieszkalne zarówno w miejscowości J. jak i W., znajdują się w odległości mniejszej niż 1543,8 m. W tej sytuacji co najmniej ponownej oceny wymaga to, czy nieruchomości ww. osób znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc czy przysługuje im przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki zobowiązany będzie prawidłowo ustalić aktualny krąg stron, zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu oraz doręczyć im pełną korespondencję. GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania art. 62 k.p.a. Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena kontrolowanej decyzji w oparciu o stan prawnych i faktyczny na dzień jej wydania. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniała jeszcze decyzja zmieniająca to pozwolenie. Choć decyzja zmieniająca pozostaje w ścisłym związku z decyzją pierwotną, to postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi odrębne postępowanie administracyjne, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wojewódzki powinien więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skontrolować osobno każde ze wskazanych rozstrzygnięć organu powiatowego. E. sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające zastosowaniu do ustalania kręgu podmiotów posiadających interes prawny art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nieprawidłowe uznanie, iż przepis stanowi normę prawa materialnego "kształtującą" interes prawny. Zalecenie organowi I instancji, aby dokonał ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między tą normą prawa, a sytuacją prawną podmiotów posiadających działki w odległości nie mniejszej niż 1493,8 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. sp. z o. o. wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1233/17, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd uznał, że GINB uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie istniała konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Sądu błędne było stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że interes prawny P. D. należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, została bowiem wydana przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. II OSK 1435/19, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i E. sp. z o. o. z siedzibą w W., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli decyzji w pełnym zakresie, polegające na pominięciu okoliczności, że podstawą decyzji kasatoryjnej były nie tylko uchybienia Wojewody [...] w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, ale również naruszenie art. 62 k.p.a. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że pomimo, iż ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet po dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności, to z uwagi na skutki, jakie ustawa ta wywołuje w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, nie można abstrahować od jej treści przy określaniu kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, skoro jej wybudowanie może ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości. Sąd II instancji zaaprobował konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przez organem I instancji. Zaznaczył również, że weryfikacja stron wymagała badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Kwestia konieczności uwzględnienia przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przy weryfikacji kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonym przez Wojewodę [...], została pozytywnie przesądzona w wyroku NSA z 12 maja 2022 r., sygn. II OSK 1435/19. Tym samym Sąd rozpoznający ponownie przedmiotową skargę stwierdza, że organ wojewódzki wadliwie ustalił krąg stron w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], pomijając w prowadzonym postępowaniu jako stronę P D. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego rodzaju, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ograniczony jest treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis szczególny przymiot strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę przyznaje: inwestorom, właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przytoczonej definicji, zalicza się art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wskazujący odległości, jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej. Kierując się treścią art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 powyższej ustawy oraz projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., GINB prawidłowo ocenił, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1543,8 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Niewątpliwie więc P. D., będący właścicielem działek znajdujących się w odległości ok. 1,1 km od spornej elektrowni wiatrowej, ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że z uwagi na znajdujące się w niedalekiej odległości od spornej elektrowni wiatrowej budynki mieszkalne w J. i W., zachodzi konieczność dokonania ponownej oceny, czy właścicielom tych nieruchomości przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., obligujące Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu przed Wojewodą [...] nie brały bowiem udziału wszystkie strony. Ujawnienie przed organem II instancji powyższego faktu jest nieusuwalną w postępowaniu odwoławczym wadą procesową, która nie może być sanowana w trybie art. 136 k.p.a. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy pominięcia stron postępowania, należy – kierując się jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadą dwuinstancyjności – uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując Wojewodzie [...] jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie narzucił organowi wojewódzkiemu rozstrzygnięcia, jakie należy podjąć w sprawie prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazanie na przepisy, z uwzględnieniem których należy ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy krąg stron, nie może stanowić o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, na obecnym etapie przedwczesne było stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedstawione w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., zgodnie z którym na gruncie procedowanej sprawy nie zachodzą przesłanki, uzasadniające możliwość zastosowania przez organ wojewódzki art. 62 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Dopiero ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, zarówno w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., jak również stwierdzenia nieważności zmieniającej ją w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., mające miejsce z uwzględnieniem treści ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz dokonywanych zmian projektowych w spornej inwestycji elektrowni wiatrowej, a to dotyczących m. in. całkowitej wysokości elektrowni oraz średnicy wirnika wraz z łopatami, pozwoli Wojewodzie [...] dokonać pełnej oceny przesłanek, uzasadniających zastosowanie instytucji, unormowanej w art. 62 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.