VII SA/Wa 121/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot, asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2023 r. nr 1801/2023 w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "MWINB", postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. nr 1801/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), zw. dalej "k.p.a." oraz na podstawie art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., zw. dalej "PINB", z dnia [...] września 2023 r., nr [...], w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], nakazującej G. Z., zw. dalej "skarżącym", rozbiórkę budowli (stanowiących elementy wytwórni betonu) usytuowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K., gm. W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 16 października 2017 r. PINB wystawił upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 października 2017 r. Następnie PINB w dniu 13 września 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 2/18, którego doręczenie skarżącemu nastąpiło w dniu 24 września 2018 r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 27 września 2018 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. PINB oddalił zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. MWINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu wskazując, że organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów złożonych w sprawie, tj. zarzutu z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., PINB w L. oddalił zarzuty skarżącego złożone w sprawie. Postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. MWINB utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. PINB nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia z dnia [...] listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r. MWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W dniu 16 czerwca 2023 r. przedstawiciele PINB dokonali czynności kontrolnych na działce przy ul. [...] w K., podczas których stwierdzono istnienie na ww. nieruchomości przeznaczonych do rozbiórki budowli - elementów wytwórni betonu. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania dyspozycji egzekwowanej decyzji postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. PINB skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 13 września 2018 r. Na skutek rozpoznania zażalenia MWINB wskazał, że ocenie w niniejszym postępowaniu zażaleniowym podlega postanowienie PINB z dnia [...] września 2023 r., wydane w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Inkryminowane rozstrzygnięcie zostało wydane m.in. na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją rozbiórkową – w ocenie MWINB - PINB zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego. W myśl art. 128 ww. ustawy, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny - PINB w L. doręczył skarżącemu wraz z zaskarżonym postanowieniem odpis tytułu wykonawczego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego wskazywało również przybliżoną kwotę wykonania zastępczego w wysokości 100.000 zł. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu MWINB wskazał, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana w całości, wobec czego obowiązkiem organu I instancji było kontynuowanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Zainicjowanie postępowania egzekucyjnego następuje w okolicznościach wskazanych w art. 6 § 1 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uregulowanie to nie pozostawia zatem organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. MWINB przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny jak również organ II instancji nie mają prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Wobec powyższego MWINB stwierdził, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona ważna i powinna być wykonywana. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Skargę na postanowienie MWINB wniósł G. Z. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 1 oraz art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie za zasadne orzeczenie zastępczego wykonania obowiązków wynikających w decyzji PINB z [...] listopada 2013 r. w sytuacji gdy decyzja ta została już wykonana. Orzeczenia w niniejszej sprawie oparte są na błędnych ustaleniach faktycznych, że decyzja rozbiórkowa nie została wykonana w sytuacji, gdy obecnie stojące na działce silosy są to nowe silosy wykonane zgodnie z prawem. Podnosząc ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodów: z odpisów wyroków WSA w Warszawie wraz z uzasadnieniami, tj. z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 537/21 oraz z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1008/21, na okoliczność wykonania rozbiórki maszyn i urządzeń, i posadowienia nowych obiektów zgodnie z prawem oraz z dokumentacji zdjęciowej na okoliczność wybudowania nowych silosów na podstawie decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2020 r. W odpowiedzi na skargę MWINB, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Legalność m.in. postanowienia (art. 3 § 2 p.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a przy orzekaniu nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, ani też nie bierze pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one prawu. Na wstępie trzeba odnotować, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta w art. 1 określa, m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Natomiast po myśli art. 3 § 1 ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej omówionych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 ustawy właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 1 i 2 ustawy). Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, na mocy art. 20 § 1 pkt 4 ustawy. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 §1). Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Artykuł 27 ustawy określa podstawowe wymogi stawiane przez ustawę tytułom wykonawczym, które mogą się stać podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny jest zobowiązany z urzędu badać, czy tytuł zawiera wszystkie treści określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy, a w przypadku niespełnienia tych wymogów organ ten nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Formalizm postępowania egzekucyjnego ma służyć zagwarantowaniu praw zobowiązanego bądź osób trzecich, jak też zapewnieniu efektywnego przebiegu egzekucji. Tytuł wykonawczy jest swoistym dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Aby to jednak było możliwe powinien zawierać wszystkie wymagane w art. 27 ustawy. elementy, w tym również klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Nadanie klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej jest koniecznym elementem, który jest niezbędnym formalnym warunkiem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ale który nie ma charakteru materialnoprawnego. Natomiast zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest więc uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, które w niniejszej sprawie zostały określone w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2013 r., w którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budowli usytuowanych na działce nr [...] położonych przy ul. [...] w K., gmina W. Decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2023 r. PINB stwierdził, że nałożony obowiązek nie został wykonany w całości. W toku zaś postępowania skarżący podniósł, że obowiązek nałożony powyższą decyzją został przez niego wykonany, dokonał rozbiórki silosów. Natomiast ujawnione podczas kontroli PINB obiekty nie były tymi, które podlegały rozbiórce zgodnie z decyzją PINB z [...] listopada 2013 r, W rzeczywistości zostały wybudowane nowe obiekty (silosy), a na tę okoliczność dysponuje stosowną dokumentacją. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie ocenił rzetelnie okoliczności wykonania przedmiotowego obowiązku, ograniczając się tylko do skrótowego wskazania, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie wykonała w całości obowiązku nałożonego decyzją rozbiórkową. Wprawdzie w aktach znajduje się protokół z kontroli z dnia 16 czerwca 2023 r. z którego wynika, że nie dokonano rozbiórki wszystkich obiektów, to niezależnie od ustalenia tego organu, czynności te powinny być zweryfikowane przez organ drugiej instancji. W takim stanie sprawy rzeczą organów było wyjaśnienie, jakie konkretnie okoliczności faktyczne świadczyły o niewykonaniu egzekwowanego obowiązku, a w szczególności z jakich względów argumenty skarżącego okazały się być gołosłowne. Wobec potrzeby ustalenia tej kwestii w sposób kategoryczny, organy powinny rozważyć przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, ze szczególnym uwzględnieniem ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych w sprawie orzeczeniach, a następnie dokonać ponownej oceny z uwzględnieniem zdarzeń prawnych, czy też aktów prawnych zaistniałych po wyrokowaniu. Brak właściwych działań w tym kierunku sprawił, że nie została w sposób należyty wykazana przesłanka z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również organ wojewódzki nie sprecyzował w uzasadnieniu postanowienia, jakie ustalenia kontrolne organu powiatowego warunkowały stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Tym samym przedwczesna była konstatacja co do zasadności skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] listopada 2013 r. Z tych wszystkich względów, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wydano na postawie art. 200 p.p.s.a.