VII SA/Wa 1193/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr 394/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 14 kwietnia 2022 r., znak: WOP.7721.135.2022.APH, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB",) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2022 r., nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do PINB wpłynął [...] czerwca 2021 r., wniosek S. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika "o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr 2 przy ul. K. w P., będącego w zasobach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w P." (dalej: "[...]SM"). PINB pismem z [...] lipca 2021 r., zwrócił się do [...] SM o informację w sprawie stanu technicznego ww. budynku. Zawiadomieniem z 13 lipca 2021 r., poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin. [...] sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu I instancji odpowiedź [...] SM. Organ powiatowy przeprowadził [...] sierpnia 2021 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że "organoleptycznie nie stwierdzono zawilgocenia ścian ani kondensacji pary wodnej przedstawione ww. opiniach spostrzeżenia nie potwierdziły się. Sypialnia posiada okno z nawiewnikiem powietrza, nawiewniki w oknach w lokalu jw. zostały zamontowane na zlecenie [...] SM w P.". Pismem z 20 października 2021 r. organ poinformował strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). S. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji. MWINB wyjaśnił, że PINB podczas czynności kontrolnych nie stwierdził organoleptycznie zawilgocenia ścian ani kondensacji pary wodnej. Zatem przedstawione spostrzeżenia w opiniach Instytutu Techniki Budowlanej (dalej: "Opinia ITB") złożonych przez skarżącego nie potwierdziły się. Sypialnia posiada okno z nawiewnikiem powietrza, nawiewniki w oknach w lokalu nr 42 zostały zamontowane na zlecenie [...] SM w P.. Budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym. W omawianej sprawie nie stwierdzono okoliczności, które skutkowałoby koniecznością nakładania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu. Przytaczając fragmenty orzecznictwa organ odwoławczy stwierdził, że skoro osoby biorące udział w oględzinach posiadające odpowiednie uprawnienia do ich przeprowadzania wskazały, że stan techniczny obiektu budowlanego jest dobry i nie budzi zastrzeżeń - to brak było podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska niż PINB. Ponadto z akt sprawy wynika, że w ocenie [...] SM (zawartej w piśmie z 29 lipca 2021 r.), przyczyną wykraplania się pary wodnej jest niewłaściwe użytkowanie przedmiotowego lokalu. Zdaniem MWINB, organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. W kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że powinno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wskazał, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wojewódzki uznał, że skarżący podpisał protokół oględzin z [...]sierpnia 2021 r. bez zastrzeżeń, co oznacza, że nie miał uwag co do jego treści. Z kolei, odnosząc się do przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania opinii dotyczącej występowania powierzchniowej kondensacji pary wodnej w narożu ścian mieszkania przy ul. K. w P. Etap I i Etap II – organ wyjaśnił, to jednak z tej opinii nie wynikają konkretne wnioski i zalecenia. Ciężar udowodnienia pewnych kwestii spoczywa nie tylko na organie, ale również na podmiocie, który wywodzi z tych okoliczności określone skutki. Jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów (ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych), to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia. Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym znalazły swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Tym samym PINB nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. To od strony zależy, czy będzie aktywnie uczestniczyła w tej procedurze. Skarżący przed zakończeniem postępowania PINB, pismem z 20 października 2021 r., został poinformowany o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Przesyłka skierowana do pełnomocnika skarżącego została zwrócona z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wobec powyższego powyższe pismo organu powiatowego zostało skutecznie skarżącemu doręczone na podstawie przepisu art. 44 k.p.a. Z decyzją MWINB nie zgodził się S. K., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 18 maja 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: "1. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji o umorzeniu postępowania, podczas gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty; 2. art. 85 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 79a § 1 k.p.a. przez uznanie, że oględziny nie mogą zostać powtórzone w trakcie trwania postępowania, co następnie skutkowało stwierdzeniem, że to Skarżący ma we własnym zakresie udowodniać fakt występowania skraplającej się pary wodnej w okresie zimowym, mimo tego, że fakt ten został udokumentowany we wniosku i załączonej do niego opinii Instytutu Techniki Budowlanej ("Opinia dotycząca występowania powierzchniowej kondensacji pary wodnej w narożu ścian mieszkania przy ul. K. w P.", dalej: Opinia ITB), co z kolei stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy nie tylko na wniosek, ale także z urzędu mają podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 3. art. 75 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. przez podważenie znaczenia Opinii ITB, polegające na podkreślaniu braku uprawnień osób ją sporządzających, jak również podważanie wniosków Opinii ITB oraz wyrażanie wątpliwości co do jej jakości ("Do pisma załączono nieczytelne czarno-białe kopi pracy badawczej z lutego 2021r."), podczas gdy Organ I instancji powinien dokonać oceny tego dowodu tak, jak każdego innego dowodu w postępowaniu, a jeśli miał wątpliwości co do jej czytelności - mógł wezwać Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych Opinii ITB, co doprowadziłoby 4. art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2, art. 79 § 1, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez Organ II instancji decyzji naruszającej podstawowe uprawnienie strony - prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które to naruszenie polegało na: a) doręczeniu zawiadomienia o oględzinach, które Organ przeprowadził w dniu 18 sierpnia 2021 r., wyłącznie zarządcy budynku - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. (dalej "Spółdzielnia"), która następnie zawiadomiła wyłącznie Skarżącego, z pominięciem pełnomocnika, co skutkowało brakiem możliwości udziału pełnomocnika w dowodzie przeprowadzonym przez Organ, zgłaszania wniosków i uwag w trakcie ich trwania, a w następstwie prowadziło do braku udziału Skarżącego w postępowaniu bez jego winy, co może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; b) zaadresowaniu pisma z dnia 20 października 2021 r. w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe realne doręczenie ("K. S. repr. przez radcę prawnego K. R. [...] &[...] | F.| [...]"); 5. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieodnoszącej się do argumentów Skarżącego zawartych w odwołaniu, w szczególności - do kwestii zmiany ciężaru dowodu, jak również do kwestii dotyczących Opinii ITB". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o "przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. pisma Instytutu Techniki Budowlanej nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. i pisma dra A. W., na okoliczność wyjaśnienia wątpliwości dot. celów i wniosków Opinii ITB, oraz potwierdzenia prawidłowości jej przeprowadzenia i odpowiednio sformułowanych wniosków". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił uprzednio istoty sprawy, jak również wszystkich jej okoliczności. Organ II instancji utrzymał przedwcześnie umarzającą postępowanie decyzję w mocy. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane, jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z uwagi na przedłożenie Opinii ITB do akt sprawy, organ był świadomy, jak powinna wyglądać merytoryczna ocena przemarzania ścian zewnętrznych prowadzących do wilgotnienia i pleśnienia naroża w sypialni lokalu [...] i w jakich powinny zostać przeprowadzone oględziny obiektu budowlanego (m.in. niskie temperatury zewnętrzne). Tymczasem w decyzji wskazano, że "z przedstawionej pracy badawczej wynika, że skraplanie pary wodnej występuje w okresie zimowym. W ostatnich miesiącach 11.2021-01.2022 temperatura spadła poniżej -10°C, skarżący w tym okresie nie sygnalizował powstającego ww. zjawiska ani nie udowodnił, aby ww. sytuacja występowała na gruncie". Organ przeprowadził oględziny ze świadomością występowania zjawiska skraplania pary wodnej w okresie zimowym, a jednocześnie nie zarządził ponownych oględzin przy stosownych warunkach zewnętrznych obserwowanych przez organ między datą oględzin (sierpień 2021 r.) a datą wydania decyzji. Kontrola przemarzania ścian przeprowadzona przez PINB w środku lata mija się bez wątpliwości z logiką, jest metodycznie niepoprawna, a tym samym nie dała rzetelnych wniosków. Rozstrzygnięcie nastąpiło bez żadnych wątpliwości, przedwcześnie i narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego - prawdy obiektywnej, do osiągnięcia której organy powinny dążyć na każdym etapie postępowania. Rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnych obserwacjach organu I instancji, przeprowadzonych w warunkach środowiskowych oczywiście nieadekwatnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Opinia ITB bez wątpliwości potwierdziła przemarzanie ścian zarówno organoleptycznie (wizje lokalne ITB w lutym 2021 r.), pomiarowo (termowizja i analiza termograficzna oraz pomiar temperatur na przemarzających ścianach), jak i analitycznie (obliczenia wykonane przez zespół pracowników akredytowanej jednostki naukowej, jakim jest ITB). Skarżący nadmienił, że [...] SM w piśmie z 29 lipca 2021 r., skierowanym do PINB jednoznacznie potwierdza występowanie pleśnienia naroża w konsekwencji kondensacji pary wodnej: "Zarząd [...] Spółdzielni Mieszkaniowej informuje, że zgadza się z opinią Instytutu Techniki Budowlanej, że przyczyną występowania nalotu pleśniowego w narożu ściany dużego pokoju przy ul. K. w P. jest występowanie powierzchniowej kondensacji pary wodnej". Organ I instancji stwierdził jednak, że "w wyniku analizy materiału dowodowego" stan ten nie potwierdził się. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na przeglądach okresowych budynku, dotyczących ogólnej kondycji i stanu technicznego budynku i jego otoczenia nie są zdaniem skarżącego wystarczające do umorzenia postępowania. Organ nie uwzględnił lokalnych zjawisk fizyki budowli, do jakich niewątpliwie należy przemarzanie ścian. Choć konstrukcja budynku i jego instalacje są w stanie dobrym, to nie jest wykluczone lokalne występowania pleśni, które nie są przedmiotem przeglądów okresowych, choć stanowią zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia mieszkańców. Organ nieprawidłowo nie zawiadomił skarżącego i pełnomocnika o terminie przeprowadzenia oględzin. Skarżący został powiadomiony przez [...] SM i tylko dlatego wziął w nich udział. Organ zdecydował się na przeprowadzenie oględzin [...] sierpnia 2021 r., gdy ze względów warunków pogodowych w Polsce można mówić jedynie o przegrzewaniu ścian, a nie ich przemarzaniu. Warunkiem uzyskania rzetelnych wyników badań, w kwestii przemarzania ścian, jest różnica temperatur - utrzymywanie się na zewnątrz maks. 0°C i wewnątrz min. 20°C. Tymczasem podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, powyższe warunki środowiskowe nie były w żadnej mierze spełnione, więc jakiekolwiek wnioski o "niewystępowaniu przemarzania" w warunkach letnich nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, gdyż nie oddają prawdy obiektywnej. Pomiędzy oględzinami przeprowadzonymi [...] sierpnia 2021 r., a 20 stycznia 2022 r. (data wydania decyzji) w postępowaniu nie działo się absolutnie nic, co miałoby wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący liczył się z potencjalnie długim postępowaniem administracyjnym w jego sprawie i koniecznością ponawiania wizji lokalnych w odpowiednim do występowania przemarzania czasie (zimą), aby jednoznacznie i w oparciu o aktualny materiał dowodowy rozstrzygnąć sprawę. Ostatecznie organ I instancji wydał decyzję w porze zimowej (20 stycznia 2022 r.), ale nie uznał za stosowne przeprowadzenia ponownych oględzin w okresie zimowym. Takie działanie organu podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Nie jest przy tym jasne, czemu - mimo braku własnej aktywności w postępowaniu - organ wskazuje, że "W ostatnich miesiącach 11.2021-01.2022 temperatura spadła poniżej -10°C, skarżący w tym okresie nie sygnalizował powstającego ww. zjawiska ani nie udowodnił, aby ww. sytuacja występowała na gruncie". W swojej decyzji Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do faktu, czy przeprowadzenie ponownych oględzin przez organ I instancji w grudniu 2021 r. lub styczniu 2022 r., nie byłoby kluczowe dla jednoznacznego wyjaśnienia sprawy. Trudno jest wyjaśnić takie podejście i takie działanie organu - czy oznacza ono, że organ czekał na kolejne dowody, które miał przedłożyć skarżący, czy to raczej skarżący miał domyślić się, że organ czeka na te dowody. Skarżący po otrzymaniu decyzji organu II instancji, zwrócił się 4 maja 2022 r., do ITB o uściślenie wniosków Opinii ITB w kontekście zastrzeżeń zawartych w decyzjach organów obu instancji i [...] maja 2022 r., otrzymał pisemne wyjaśnienie: "(...) w wyniku przeprowadzonych prac ustalono występowanie niskich temperatur powierzchni przegród i związaną z tym kondensację pary wodnej, a także zaproponowano możliwe do wykonania dalsze badania w celu wyjaśnienia przyczyn występowania tego zjawiska. Wskazano także, że po zdiagnozowaniu przyczyn, prace remontowe powinny być poprzedzone sporządzeniem projektu w zakresie cieplno- wilgotnościowym. W przesłanych pismach odnotowano, że w dn. 18.08.2021 r. (okres letni) w mieszkaniu dokonano oględzin na okoliczność występowania kondensacji pary wodnej na ścianach i jej nie potwierdzono. Praca badawcza wykonana w Zakładzie [...] ITB dotyczyła okresu zimowego, w którym to zgłaszano problemy z kondensacją pary wodnej, dlatego też wyniki oględzin z dn. 18.08.2021 r., nie mogły potwierdzić wyników analizy z lutego 2020 r. przedstawionych w pracy ITB". W ocenie skarżącego, badania ITB przeprowadzone były prawidłowo i w odpowiednim czasie, a domniemania organu są metodycznie nieprawidłowe, gdyż opisują brak zjawiska w czasie, w którym ono wystąpić nie może, tj. kondensacja potwierdzona specjalistycznymi badaniami ITB przeprowadzona w okresie zimowym (luty) i "organoleptyczna" ocena organu I instancji przeprowadzona w okresie letnim (sierpień), a następnie pominięcie w całości tego faktu przez organ odwoławczy. Organ nie może uzasadniać nieosiągnięcia prawdy obiektywnej brakiem aktywności strony w postępowaniu. Organ miał ponad 5 miesięcy (licząc od daty oględzin – 18 sierpnia 2021 r. - do daty wydania decyzji – [...] stycznia 2022 r.) na rozważenie, czy materiał dowodowy, którym dysponuje, jest wystarczający, czy jest w stanie oprzeć na nim rozstrzygnięcie. W tym czasie organ miał wielokrotnie szansę, aby ponowić oględziny, zażądać oświadczeń stron, czy też zdecydować się na zasięgnięcie opinii biegłego we własnym zakresie, jeśli miał wątpliwości. Nie zdecydował się jednak na wyczerpujące i kompleksowe prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, wyraził swoje wątpliwości - nie zauważając przy tym, że powinien je wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, nie zaś pogłębić. Odnosząc się do oględzin, skarżący wyjaśnił, że organ przeprowadził je w okresie letnim, co skutkowało następującym stwierdzeniem w uzasadnieniu decyzji: "Organoleptycznie nie stwierdzono zawilgocenia ścian ani kondensacji pary wodnej, przedstawione ww. opiniach spostrzeżenia nie potwierdziły się". Jednocześnie z wniosku o wszczęcie postępowania, jak również z opinii Instytutu Techniki Budowlanej, wykonanej zimą (styczeń 2021 r., czyli w odpowiednich do badań przemarzania warunkach środowiskowych) wynika, jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości, że problem nasila się wraz z nadejściem niższych temperatur i dla wyjaśnienia kompleksowego, czyli poznania pełnej prawdy obiektywnej należy wykonać kolejne badania, co Organ ignorował podczas analizy niekompletnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Z pola uwagi ujść nie może fakt, że badania akredytowanej polskiej jednostki naukowej, jaką jest niewątpliwie ITB, jednoznacznie potwierdziły, że "Na powierzchni ścian występują temperatury znacznie niższe niż dopuszczały to przepisy w momencie powstawania obiektu, jak i dopuszczają obecne przepisy. Niskie temperatury powierzchni ściany mogą prowadzić do okresowej kondensacji pary wodnej, a w konsekwencji do niszczenia powłok malarskich oraz rozwoju pleśni i grzybów szkodliwych dla zdrowia". Organ nie wydawał rozstrzygnięcia przez kilka miesięcy - co więc stało na przeszkodzie ponowieniu oględzin, w okresie odpowiednim do badania warunków zjawiska przemarzania, skoro miał on jakiekolwiek wątpliwości, co do badań i analiz przedłożonych przez skarżącego w specjalistycznym opracowaniu ITB, czy co do rzeczywistego powodu powstawania pleśni, grzybów czy wilgoci w mieszkaniu skarżącego. Jeśli nie chciał prowadzić oględzin - nic nie stało na przeszkodzie wezwaniu skarżącego do przedłożenia odpowiedniego materiału (zdjęć, wyników pomiarów temperatur, itp.). Zdaniem skarżącego, organ mógł (a nawet powinien) skorzystać z instytucji określonej w art. 79a § 1 k.p.a., jednakże z niej nie skorzystał. Ostatecznie organ otrzymał oryginał dokumentu, wręczony osobiście przez skarżącego, w trakcie oględzin 18 sierpnia 2021 r., więc podkreślanie nieczytelności kopii i sugerowanie braku możności skorzystania z nich na wstępie uzasadnienia jest bezpodstawne. Organ również nie zapewnił możliwości czynnego udziału w oględzinach. Choć udział w postępowaniu jest tylko uprawnieniem, a nie obowiązkiem - to na organie administracji publicznej ciąży zawsze obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z jej procesowych uprawnień. Pominięcie pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu równoznaczne jest z pominięciem samej strony postępowania i może skutkować obowiązkiem wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji nie radził sobie z prawidłowym doręczaniem pism - o oględzinach powiadomił [...] SM (a nie skarżącego i jego pełnomocnika), zaś zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wysłał na tak skonstruowany adres (z użyciem nazwiska zarówno skarżącego, jak i pełnomocnika: "K. S. repr. przez radcę prawnego K. R. [...]&[...]| [...]"), że przesyłka ostatecznie nie dotarła. Powyższe ma istotne znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do brzmienia art. 81 k.p.a. - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Odwołujący się nie miał możliwości wypowiedzenia się co do treści protokołu, bowiem organ I instancji nie zawiadomił pełnomocnika o ich przeprowadzeniu. Skarżący stwierdził, że organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Nie dokonał pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a ograniczył się jedynie do objaśnień (dość pobieżnych) przepisów dotyczących umorzenia decyzji. Zabrakło w tej decyzji wszechstronnego wyjaśnienia, dlaczego organ rozstrzygający sprawę zastosował określony przepis, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię przepisów, stanowiących podstawę prawną decyzji. Organy obu instancji zdają się nie zauważać, że uzasadnienie prawne decyzji nie może sprowadzać się tylko do powołania przepisów lub wyjaśniania wyłącznie niektórych z nich, jak również nie stanowi uzasadnienia prawnego przywoływanie wyroków sądów administracyjnych. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazywać, czy i jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. O ile organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakimś stopniu rzeczywiście odnosi się do stanu faktycznego, o tyle zdaniem skarżącego trudno uznać, że dokonuje wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy, mimo wydanego przez siebie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie daje poczucia rzeczywistego rozpatrzenia sprawy. Powtórzenie treści przepisów, wyroków i cytaty z orzeczenia organu I instancji i niedostrzeżenie wartościowych treści dowodowych (opracowania ITB) nie świadczą o prawidłowości rozstrzygnięcia, gdyż nie jest oparte na kompletnej dokumentacji dowodowej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca były wadliwe, a skarga była zasadna. Istotą sprawy niniejszej jest to, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając poprawnie, że decyzja PINB była uzasadniona przedmiotową bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zwrócił się pismem z 23 czerwca 2021 r. do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku, w którym posiada na zasadzie spółdzielczego prawa własnościowego lokal nr [...] – z uwagi na zaobserwowane po raz pierwszy w styczniu 2016 r. zawilgocenie naroża ściany w sypialni. Pomimo wykonania przez skarżącego i Spółdzielnię prac zaleconych podczas oględzin lokalu w czerwcu 2016 r., dolegliwość ta nie została usunięta, co skarżący zaobserwował i zgłosił Spółdzielni w styczniu 2018 r. Podejmowane następnie prace remontowe i próby wyjaśnienia przyczyny takiego stanu rzeczy nie przyniosły rezultatu. Skarżący zwrócił się więc do Instytutu Techniki Budowlanej o wyjaśnienia przyczyn zawilgocenia ściany i powstawania w tym miejscu pleśni. Analiza ITB, sporządzona na podstawie pomiarów temperatur w lutym 2021 r. wykazała, że przyczyną okresowego wykraplania się pary wodnej w narożu ściany może być niska temperatura powierzchni ścian w tym miejscu, spowodowana błędem projektowym i wykonawczym wieńca i ściany nad kondygnacją, na której znajduje się lokal skarżącego. Kolejna ekspertyza, sporządzona a maju 2021 r., potwierdzała wnioski o niskiej temperaturze powierzchni ścian lokalu skarżącego, wskazując m.in. na to, że przyczyną może być brak izolacji cieplnej w obrębie wieńca lub użycie materiałów niskiej jakości. PINB, po wszczęciu postępowania, przeprowadził [...] sierpnia 2021 r. oględziny lokalu skarżącego, podczas których otrzymał obie ww. ekspertyzy. Organ nie stwierdził występowania w lokalu wad, zgłaszanych przez skarżącego. Z uwagi na to, decyzją z [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Wyjaśnić należy, że art. 105 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy prowadzenie postępowania administracyjnego staje się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postepowania. Zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania sformułowanego we wniosku. Aby móc zastosować art. 105 § 1 k.p.a. organ musi więc wykazać, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Z tego też powodu tak istotnym elementem zastosowania nie merytorycznego sposobu załatwienia sprawy administracyjnej przez jej umorzenie jest poprawnie ustalony stan faktyczny – odnoszący się do treści żądania strony i zgłaszanych przez nią okoliczności. Jeżeli więc z wniosku skarżącego wynikało, że problem przemakania naroża lokalu i powstawania pleśni występuje w zimie, a z otrzymanych przez organ ekspertyz ITB wynikało wprost, że przyczyną skraplania się pary wodnej w narożu ściany może być niska temperatura powierzchni ścian w tym miejscu, spowodowana błędem projektowym i wykonawczym wieńca i ściany nad kondygnacją, na której znajduje się lokal skarżącego, to trudno uznać wartość dowodową oględzin przeprowadzonych przez PINB w sierpniu – zwłaszcza, że 15 sierpnia 2021 odnotowano na przeważającym obszarze kraju wysokie temperatury do 29 - 32 st. Celsjusza (https://dobrapogoda24.pl/artykul/pogoda-15-sierpnia-2021-prognoza-pogody-goraco-upalnie-na-poludniu-lokalne-burze-na-poludniowym-wschodzie). Tym samym, stwierdzony 15 sierpnia 2021 r. brak "organoleptycznego" potwierdzenia zgłaszanych przez skarżącego problemów, wynikających potencjalnie z przemarzania ścian w okresie zimowym lub przy niskich temperaturach zewnętrznych nie odpowiada hipotezie art. 7 k.p.a., gdyż takie oględziny trudno uznać za czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co więcej, przeprowadzenie w sierpniu oględzin lokalu, w którym występuje skraplanie się wody z uwagi na niskie temperatury zewnętrzne, nie pozwala uznać, że PINB w sposób wyczerpujący zebrał (a w konsekwencji i rozpatrzył – dysponując przecież ekspertyzami Instytutu Techniki Budowlanej, który uzyskał notyfikację do realizacji zadań określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011, posiada akredytowany przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA) Zespół Laboratoriów Badawczych, którego wyposażenie pomiarowe nadzoruje akredytowane przez PCA Laboratorium Wzorcujące i który jest jednostką akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA) w zakresie certyfikacji wyrobów budowlanych) nie tylko cały, ale jakikolwiek - odnoszący się do zgłaszanych przez skarżącego problemów - materiał dowodowy. Tym samym, PINB naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób, który uniemożliwił mu prawidłową ocenę przedmiotowości wszczętego postępowania, uzasadniającą zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe błędy procesowe organu doprowadziły do dowolnej (w rozumieniu art. 80 k.p.a.) oceny, czy wskazywana przez skarżącego okoliczność została udowodniona w stopniu uzasadniającym interwencję organu nadzoru budowlanego. W rezultacie, PINB nie był w stanie prawidłowo uzasadnić decyzji ani w zakresie uzasadnienia faktycznego, ani prawnego – czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. i – przez niemożność wskazania poprawnych przesłanek rozstrzygnięcia – art. 11 k.p.a. Wobec braku ustalonej bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie organ naruszył też wzięty za podstawę decyzji art. 105 § 1 k.p.a. Błędów tych nie dopatrzył się organ odwoławczy, naruszając tym samym ww. przepisy, które – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – sam był zobowiązany stosować. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję MWINB naruszył więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na takie rozstrzygnięcie wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest prawidłowe. Opisane zaś powyżej wady decyzji PINB powinny doprowadzić do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. PINB, ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania ocena prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) przeprowadzi oględziny lokalu skarżącego w takim okresie, w jakim będą występowały niskie temperatury zewnętrzne, a więc w okresie późnej jesieni lub zimy i wczesnej wiosny. W wypadku potwierdzenia występowania zjawiska skraplania się wody w lokalu skarżącego i pleśni (zagrzybienia) organ, jako dysponujący po temu stosowną wiedzą i możliwościami, ustali przyczyny takiego zjawiska i wówczas podejmie decyzję zgodnie ze swymi ustawowymi kompetencjami i przedmiotem postępowania. Obowiązkiem organu będzie także wzięcie pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz Instytutu Techniki Budowlanej i – w przypadku poczynienia własnych, odmiennych ustaleń – zajęcie stanowiska wobec tych dowodów, zgodnie z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. O terminie oględzin organ zawiadomi również prawidłowo pełnomocnika skarżącego (i w sposób umożliwiający mu odebranie przesyłki pocztowej przez prawidłowe wskazanie osoby adresata), a nie zleci dokonanie powiadomienia o tym zarządcy budynku. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego.