VII SA/Wa 118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi B W na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. W. na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. T. (dalej: "inwestor") wystąpiła do Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, postanowieniem z [...] września 2020 r., Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Organ I instancji wskazał, że za strony niniejszego postępowania należało uznać również właścicieli działki o nr ew. [...] z obrębu [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Na podstawie informacji z ewidencji gruntów, stwierdzono, że współwłaścicielami tej działki są B. W. i Z. W.. Ustalono również, że Z. W. nie żyje (informacja potwierdzona wydrukiem z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności). Dodatkowo ustalono, że przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie ma osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, jak również nie został wyznaczony przez sąd kurator. Prezydent [...] podkreślił, że brak prawidłowej reprezentacji wszystkich osób, które posiadają w sprawie interes prawny, jest wadą kwalifikowaną danego postępowania. Stąd też, biorąc pod uwagę treść art. 10 k.p.a., organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. W., domagając się jego uchylenia i kwestionując ustalenia organu w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Po jego przeanalizowaniu Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie przyczyną zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest śmierć strony będącej osobą fizyczną. Zawieszenie postępowania w tym przypadku jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony lub jednej ze stron nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Wojewoda [...] stwierdził brak przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania Prezydent [...] pismem z dnia [...] września 2020 r., wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o udzielenie informacji, czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po zmarłej, a następnie - przed otrzymaniem odpowiedzi - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu II instancji Prezydent [...] przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Sam fakt wystąpienia organu I instancji do Sądu Rejonowego dla [...] z prośbą o informację, czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po zmarłej bez uzyskania informacji w tym przedmiocie, nie dał bowiem podstaw organowi powiatowemu do zawieszenia postępowania z urzędu. Organ zobligowany był do przeprowadzania wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dopiero gdy w wyniku podejmowanych czynności postępowania wyjaśniającego organ nie uzyska informacji pozwalających na wezwanie do udziału w sprawie w charakterze stron następców prawych zmarłej strony, to wówczas zawiesza postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo w myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadkach zaś spadków nieobjętych, zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a., jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że z literalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy śmierć strony nastąpiła w toku postępowania. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Z. W. zmarła [...] grudnia 2018 r., podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji, wpłynął dnia [...] sierpnia 2020 r. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu Wojewoda [...] uznał, że dotyczą one jedynie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie są związane z zawieszeniem tego postępowania. Skargę na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła B. W. wskazując, że narusza ono jej interes prawny. Zarzuciła przy tym organowi podanie nieprawidłowej daty zgonu Z. W., niezawiadomienie spadkobierców o toczącym się postępowaniu, brak wskazania podstawy prawnej, która pozwoli inwestorowi zająć część cudzego gruntu w celu wykonania ocieplenia i tynkowania wybudowanego budynku mieszkalnego w granicy działek. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że w toku przedmiotowej sprawy wyeliminowano właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] – M. K. i B.K., co wpłynęło na prawidłowość toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zatem, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zobacz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 916/14 - publikowany w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek informacji o sporze o dziedziczenie, jak też innych przesłanek by odwoływać się do potrzeby uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej uczestniczce w szczególności gdy uwzględni się przedmiot niniejszego postępowania, a dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W niniejszej sprawie, co trafnie podniósł organ odwoławczy, zawieszenie postępowania z powodu śmierci w dniu [...] października 2018r. Z.W., jest niezasadne. Organ pierwszej instancji, co prawidłowo zostało dostrzeżone przez Wojewodę [...], nie podjął żadnych czynności mających na celu wezwanie spadkobierców zmarłej, poza zwróceniem się do Sądu Rejonowego dla [...], tylko zawiesił postępowanie z powodu śmierci strony właśnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości Sądu , że śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Uszło uwadze organu pierwszej instancji, że stroną niniejszego postępowania jest przecież także córka zmarłej – B. W., a jak wynika z kserokopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, drugim spadkobiercą jest syn J. W.. Takie działanie organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie prawa, a konkretnie ww. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co również zostało prawidłowo ocenione przez Wojewodę [...]. Wiedza o tożsamości i adresach spadkobierców Z. W. przeczy konieczności zawieszenia postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 436). Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu organ I instancji- co podkreślił Wojewoda- uznał, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłej Z.W. będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego bądź notarialny akt dziedziczenia. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Z tych względów kasacyjne postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2020r. należało uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi to wyjaśnić trzeba, że w większości odnoszą one do kwestii merytorycznych związanych z toczącym się postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], które ze względu na formalny charakter zaskarżonego postanowienia, nie były przedmiotem oceny ani Wojewody [...] ani Sądu w tym postępowaniu. Skarżąca zarzuciła także, że w toku przedmiotowej sprawy nie uwzględniono w charakterze stron właścicieli działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] – M. K. i B. K.. Należy podkreślić, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Z tych tez względów podnoszona przez skarżącą okoliczność braku udziału w postępowaniu innych podmiotów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Słuszna jest natomiast uwaga skarżącej, że organ prowadzący postępowanie powinien o nim zawiadomić spadkobierców Z. W., umożliwiając im w nim czynny udział. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), skargę oddalił.