VII SA/Wa 1173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. S., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane: I. wstrzymał prowadzenie robot budowlanych S. S. zam. przy ul. [...] w [...], inwestorowi budowlanego obiektu kubaturowego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w [...], realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budową; II. ustalił, że obiekt należy zabezpieczyć: 1. przed dostępem osób trzecich, 2. wpływem warunków atmosferycznych; III. nałożył obowiązek przedłożenia w PINB w [...] - Powiat [...] w terminie do dnia 30.11.2009r. enumeratywnie wymienionych dokumentów. Podstawą do nałożenia ww. obowiązków były ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r., gdzie stwierdzono, że "...Budynek realizowany nie zgodnie z zatwierdzonym projektem. Budynek realizowany na podstawie w/w decyzji stanowi jedną całość z drugim budynkiem, który wg projektu miał być w trakcie budowy na podstawie odrębnej decyzji pozwolenia na budowę, a kontrolowany budynek miał być jego lustrzanym odbiciem. Brak jest wewnętrznych ścian szczytowych oddzielających oba budynki. Istnienie jedna wspólna klatka schodowa. Wedle oceny wizualnej budynki które miały być odrębnymi budynkami wg projektu, realizowane są wspólnie w jednym czasie jako jeden obiekt. Stan zaawansowania całości jest taki sam. Piwnice, parter, I, II, III piętro stan surowy otwarty. Kolejne kondygnacje w budowie ściany do wysokości 3 pustaków (...) Niezgodność inwestycji polega na wybudowaniu jednej kondygnacji więcej niż w projekcie na dzień dzisiejszy. Natomiast podnoszone są nadal ściany, konstrukcja dachu nie jest wykonywana. Zagospodarowanie terenu też nie jest zgodne z projektem ...". Podejmując rozstrzygnięcie organ nadzoru stanął na stanowisku, iż skoro ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie istnieją przesłanki prawne, aby kwestionowane postanowienie mogłoby być weryfikowane w postępowaniu nieważnościom. Z brzmienia art. 126 k.p.a. wynika bowiem jedynie, iż do postanowień od których służy zażalenie stosuje się między innymi przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się S. S., składając zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż weryfikowane w postępowaniu nieważnościom postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że w razie spełnienia określonych przesłanek właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zaznaczył, że wskazany przepis nie zawiera normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienia. Skoro zatem art. 141 k.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi, a art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż właściwym trybem do legalizacji robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] i [...] w [...] jest przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, 2) art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, iż na postanowienie o wstrzymaniu robót nie przysługuje zażalenie, 3) art. 15 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w treści zażalenia oraz brak przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, 4) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, 5) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] całkowicie pominął fakt, że wskazana w treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r. podstawa prawna w postaci art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane była wadliwa i to właśnie ta wada prawna była wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności, jako podstawa do stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. S. S. zwrócił uwagę, iż w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jedynie do przywołania argumentacji prawnej zawartej w treści uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., bez uprzedniej weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Przyjmując, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r. było wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ślad za [...] Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] dokonał błędnej kwalifikacji prowadzonych przez wnioskodawcę robót budowlanych, jako robót "bez pozwolenia na budowę", pomimo, iż skarżący posiadał dwie odrębne decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tj. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi w parterze z garażami w części podziemnej, instalacją wewn. wod-kan, gaz. i elektryczną oraz przyłączem wody i kanalizacji, gazu i energetycznym przy al. [...] na działce nr [...] obr. [...] i decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podziemiu z wewnętrznymi instalacjami wod-kan, gazową, cwu, elektryczną przy al. [...] w [...] na działce nr [...] w granicy z działką [...] obr. [...]. Skarżący wyjaśnił, iż powierzchnia zabudowy zrealizowanego budynku pokrywa się z powierzchnią zabudowy ustaloną na podstawie ww. opisanych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Różnica pomiędzy ww. decyzjami o udzieleniu pozwolenia na budowę a stanem rzeczywiście zrealizowanych robót budowlanych dotyczy przede wszystkim wysokości kaletnicy budynku. Skarżący podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwem sądów administracyjnych zmiany w zakresie usytuowania obiektu budowalnego, jego kubatury w stosunku do warunków wynikających z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od ustaleń wynikających od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 408/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 192/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/09, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r, sygn. akt II SA/Kr 920/06). Dodał także, że powoływany w treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r. przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane jako środek zwalczania "samowoli budowlanej" znajduje zastosowanie w przypadkach najostrzejszych tzw. samowoli sensu stricto tj. budowy bez pozwolenia na budowę. Realizowanie natomiast obiektu w sposób odbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej, podstawę do wstrzymania prowadzonych robót mógł zatem stanowić wyłącznie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, i na podstawie art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane na postanowienie wydane w tym trybie przysługuje zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisów prawa budowlanego – art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 5 jest zupełnie bezpodstawny, gdyż organy nadzoru budowlanego nie stosowały tych norm prawnych wobec czego nie mogły ich naruszyć. Powołany wyżej art. 61 a § 1 k.p.a. zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, które nie jest stroną, drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie wprawdzie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] września 2009 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] i [...] w [...]. Postanowienie to jest nie zaskarżalne, gdyż art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nie przewiduje wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków. Skoro tak, to kodeks postępowania administracyjnego w art. 126 wprost wykluczył możliwość stosowania do takich postanowień instytucji postępowań nadzwyczajnych zarówno – stwierdzenia nieważności jak i wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie została też naruszona zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., ani zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.