VII SA/Wa 1149/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg E. K. i J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 621/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Przedmiotem skargi E. K. i J. K. jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2022r. nr 621/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wydane w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 7 grudnia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek J. K. i E. K. o zawieszenie wszelkich postępowań administracyjnych toczących się z udziałem wnioskodawców przed PINB w S. W ww. wniosku wskazano następujące znaki spraw: [...]. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] grudnia 2021r. Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku po byłej mleczarni z przebudową na budynek mieszkalny z częścią biurową, na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości O., będącej własnością J. K. i E. K. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli E. K. i J. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z 6 kwietnia 2022r. Nr 621/22 na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 756 ze zm.), zwanej dalej k.p.a, po zapoznaniu się z ww. zażaleniem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2021r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany był ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powołał przepis art. 141 § 1 k.p.a. zgodnie z którym na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślił przy tym, że ustawodawca enumeratywnie, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Organ odwoławczy przywołał również przepis art. 101 § 3 k.p.a. w myśl którego: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Następnie MWINB wskazał, że dyspozycja tego przepisu określa, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postanowienia" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddał kontroli instancyjnej jedynie te postanowienia, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe ma potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 322/21, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2021r. sygn. akt III SA/Łd 344/21. Przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2296/12, w którym wskazano, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Mając na uwadze powyższe MWINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł E. K. oraz J. K. Skarżący wnieśli o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania egzekucyjnego [...] wszczętego tytułem wykonawczym w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku po byłej mleczarni z przebudową na budynek mieszkalny z częścią biurową, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w związku niemożnością osobistego uczestniczenia E. K. w postępowaniach z uwagi na stan zdrowia (długotrwała hospitalizacja), jak też brakiem możliwości czynnego udziału w postępowaniu J. K. wnieśli o zawieszenie wszelkich postępowań toczących się z ich udziałem przed PINB w S. oraz MWINB, do czasu odzyskania zdolności do osobistego uczestniczenia. Wskazali, że E. K. jest w trakcie intensywnego leczenia: chemioterapia, radioterapia, nie jest w stanie uczestniczyć w postępowaniu. Obecnie jest ponownie hospitalizowany. Natomiast J. K. przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, ma przewlekle problemy z kręgosłupem, załamała się psychicznie w związku z chorobą męża i jest pod opieką psychiatry. Zdaniem skarżących w tych okolicznościach zasadny jest wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku po byłej mleczarni z przebudową na budynek mieszkalny z częścią biurową. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem organ odwoławczy po zapoznaniu się zażaleniem wniesionym na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] w sprawie legalności rozbudowy i nadbudowy budynku po byłej mleczarni z przebudową na budynek mieszkalny z częścią biurową, na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości O., będącej własnością J. K. i E. K. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144 k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia, o której mowa w powyższym przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia w toku instancji. Po otrzymaniu zażalenia organ odwoławczy zobligowany był do zbadania dopuszczalności jego wniesienia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W przypadku ustalenia, że na określone postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, a tym samym brak było możliwości przystąpienia do merytorycznego rozstrzygnięcia danej kwestii. Wyjaśnienia wymaga, że nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011r należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Podobny pogląd wyraził NSA w wyrokach z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, z 27 lipca 2020 r., II GSK 3420/17, z 6 marca 2019 r., II OSK 987/17, z 19 lipca 2018 r. , I OSK 2272/16, z 26 stycznia 2018 r., II GSK 2865/17, z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2372/14, z 18 lipca 2014r., II OSK 340/13, z 17 lipca 2014r., II GSK 1651/14, z 20 października 2015 r., I OSK 156/14. Przed nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W wyniku nowelizacji zmodyfikowano omawiany przepis w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Od tego momentu, zażalenie służy na postanowienie" w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Przepis art. 101 § 3 k.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie" w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1542/16). Argumentacja przedstawiona w skardze nie daje podstaw do jej uznania, a ponadto nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Skoro na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługiwało, to wniesione przez skarżących zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.