VII SA/Wa 1145/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2022 r., znak: DOA.7111.361.2021.RKS w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 29 marca 2022 r. nr DOA.7111.361.2021.RKS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia A.B. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z 6 października 2021 r. nr 127/2021 wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. [...]. Organ wskazał, że art. 159 § 1 k.p.a. stwarza możliwość wstrzymania wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważność. Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. na dzień wydania decyzji) i art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Wyjaśnił, że skarżąca uzyskała decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2020 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. SKO w Piotrkowie Trybunalskim ostateczną decyzją z 25 czerwca 2021 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji. Nieprawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., II SA/Łd 614/21, WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję. GINB zaznaczył ponadto, że decyzja o stwierdzeniu nieważności działa ex tunc. Wówczas następuje powrót do stanu obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzji z [...] października 2020 r. o warunkach zabudowy nie było zatem w obrocie prawnym od początku, a więc także w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, by po stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydano nową decyzję w tym przedmiocie oraz że działka została obecnie objęta planem miejscowym. Istnieje zatem prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty z [...] lutego 2021 r. jest dotknięta wadą nieważności, co jest podstawą do wstrzymania jej wykonania. Dalej organ odwołał się do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 - na dzień wydania decyzji), art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 981). Wskazał, że z mapy zasadniczej wynika, że granica działki nr ew. [...] znajduje się ok. 840 m od elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...]. W decyzji z [...] czerwca 2021 r. SKO podniosło, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ pozwolił na budowę elektrowni na działce nr [...]o wysokości 137,5 m. Decyzją z [...] września 2020 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. elektrowni. Powyższe wskazuje, że sporna inwestycja leży w odległości mniejszej niż 10-krotność wysokości elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...]. Istnieje zatem prawdopodobieństwo, że badana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, co z kolei jest przesłanką do wstrzymania jej wykonania. Odnośnie zarzutu niedostatecznego materiału dowodowego do stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśnił, że organ nie musi mieć pewności co do jej wadliwości. Wystarczy przypuszczenie, że rozstrzygnięcie jest nieważne. Bez znaczenia jest stopień prawdopodobieństwa wadliwości., jak i postępowanie sądowoadministracyjne uruchomione skargą strony na ww. decyzję. Organ nie podzielił też zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz argumentacji co do prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu zwyczajnym. Skargę na ww. postanowieniem złożyła A. B. i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą jego ocenę oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w rezultacie arbitralne przyjęcie, że zachodzi prawdopodobieństwo nieważności decyzji z [...] lutego 2021 r.; - art. 145 § 1 lit. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] października 2020 r. była niezgodna z ww. ustawą, gdyż leży w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej, w sytuacji, gdy brak jest informacji o wyznaczeniu okręgu z art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, a z uzasadnienia decyzji nie wynika kto i w jaki sposób zmierzył odległości, co rzutuje na brak możliwości ustalenia, że decyzja jest nieważna i skutkuje bezzasadnością wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko na poparcie zarzutów opisanych w petitum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej: "p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z 6 października 2021 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty z [...] lutego 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ uznał, że istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to należało podzielić. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że w świetle treści art. 159 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie musi mieć zatem pewności co do tego, czy zachodzi kwalifikowane naruszenie prawa. Wystarczy, że poweźmie uzasadnione przypuszczenie wystąpienia takiej wady. W konsekwencji, do wstrzymania wykonania aktu administracyjnego na tej podstawie prawnej nie jest konieczne wykazanie, że decyzja w istocie jest w sposób kwalifikowany wadliwa. Wyjaśnienie w tym zakresie następuje dopiero w postępowaniu prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podkreśla się, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego ciężką wadą, a w celu pomniejszenia negatywnych skutków, mogących wystąpić do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, organ wstrzymuje jej wykonanie. Organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Powinien tylko wskazać prawdopodobieństwo wystąpienia konkretnej wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, LEX nr 595493; Jaśkowska Małgorzata, Art. 159. [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ma zatem charakter tymczasowy. Wiąże bowiem tylko do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Okoliczności sprawy czyniły bowiem prawdopodobnym, że ostateczna decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2021 r. o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. SKO w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 25 czerwca 2021 r. stwierdziło bowiem nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2020 r. o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., II SA/Łd 614/21 oddalił skargę strony. Sąd wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. odległość, w której może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny od elektrowni wiatrowej winna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Przez taką odległość rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla budynku mieszkalnego, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, a okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.i.e.w.). W tej sprawie dziesięciokrotna wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 1375 m (10 x 137,5 m) i w odległości mniejszej od tej elektrowni wiatrowej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., nie mogą być budowane budynki mieszkalne lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Z mapy przesłanej przy piśmie z 21 maja 2021 r. wynika, że inwestycja na działce nr ew. [...] zostałaby zlokalizowana od istniejącej elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej, tj. ok. 842 m. Realizacja inwestycji jest więc niezgodna z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. Tym samym kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z podanych przyczyn nie można było zgodzić się z zarzutem, że organ nie uprawdopodobnił możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro została ona wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z wystąpieniem opisanej kwalifikowanej wady. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.