VII SA/Wa 1142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Aneta Żak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak: DON.7101.98.2021.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. znak: DON.7101.98.2021.JSK Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. marca 2022 r., znak: [...]., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w C. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. PINB w C. decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...]. WINB z [...]. czerwca 2017 r. znak: [...]., nakazał A. Z., H. Z., B. C. i M. C. doprowadzić rów melioracyjny na posesji w miejscowości R., ul. [...], gm. K. do należytego stanu technicznego poprzez uzupełnienie brakujących płytek na skarpie przy tym rowie. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2017 r. przez organ powiatowy wynika, że obowiązek określony w decyzji PINB w C. z [...] stycznia 2017 r. nie został wykonany, w związku z czym organ powiatowy upomnieniem z 10 sierpnia 2017 r. wezwał skarżącego do wykonania ww. obowiązku. Kolejna kontrola przeprowadzona przez PINB w C. w dniu 15 września 2017 r. wykazała, że obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany, a wręcz przeciwnie, przystąpiono do robót polegających na usuwaniu płytek ze skarpy rowu melioracyjnego. W związku z powyższym, PINB w C. w dniu 19 września 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, doręczony skarżącemu 22 września 2017 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], organ powiatowy oddalił zarzuty wniesione przez H. Z. i A. Z., dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. [...]. WINB postanowieniem z 9 listopada 2017 r., utrzymał ww. rozstrzygnięcie PINB w mocy, a prawomocnym wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. II SA/GI 1184/17 WSA w Gliwicach oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z 9 listopada 2017 r. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], PINB w C., na podstawie art. 119 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.) nałożył na A. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł (słownie: trzy tysiące złotych), z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Pismem z dnia 21 września 2021 r. A. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] listopada 2017 r. (błędnie oznaczonego jako: [...] listopada 2017 r.). Pismem z 24 stycznia 2022 r. [...]. WINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB w C., a postanowieniem z 3 marca 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB w C. z [...] listopada 2017 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego na ww. postanowienie z 3 marca 2022 r., GINB wydał opisane na wstępie postanowienie z 22 kwietnia 2022 r. stwierdzając w nim, że kontrolowane w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postanowienie PINB w C. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB przypomniał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art.121 § 2 u.p.e.a.). Przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Grzywna nie jest karą i na jej wysokość nie powinna w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną. GINB wskazał jednocześnie, że organ egzekucyjny co do zasady nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia grzywny w celu wymuszenia. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym i obligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a następnie dopiero może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika wprost z treści art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa 2009 str. 432 i str. 440). Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, czyli wykonania zastępczego (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., II OSK 1257/2009). W przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia rowu melioracyjnego do należytego stanu technicznego. Wysokość nałożonej grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Jej wysokość powinna realnie wpływać na jego wykonanie. W sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, wymierzenie grzywny w kwocie 3.000 zł nie było nieuzasadnione i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją (postanowieniem) - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy korzystaniu z tej, wywołującej najdalej idące konsekwencje, instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r. II OSK 878/10 oraz z 20 października 2010 r. II OSK 1614/09). GINB stwierdził, ze brak jest podstaw do uznania, iż wydane rozstrzygnięcie w sposób oczywisty narusza przepisy prawa bądź tej wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Konkludując GINB stwierdził, że postanowienie PINB w C. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jego nieważności. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, dotyczących doprowadzenia spornego rowu do nieodpowiedniego stanu technicznego przez inne osoby, GINB wskazał, że dotyczą one decyzji nakazującej wykonanie określonych robót, która stanowi podstawę prawą wydanego tytułu wykonawczego, a nie wydanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W niniejszym postępowaniu nie jest zaś dopuszczalne badanie zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku, którego niewykonanie spowodowało konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można więc kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GINB z 22 kwietnia 2022 r. wniósł A. Z., wskazując w niej, że wnosi o nakazanie wskazanym przez niego w skardze osobom rozbiórkę nielegalnego ogrodzenia, którego wzniesienie spowodowało, że skarpa rowu melioracyjnego ulega obsuwaniu się W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał w całości stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd za zasadne uznaje na wstępie przypomnieć, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. ze zm.1634), dalej: p.p.s.a., odbywa się w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na gruncie tej sprawy aktualizowała się kompetencja Sądu do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, niezależnie od tego, czy któraś ze stron postępowania o to wnosiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kierując niniejszą sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, wziął pod uwagę trzy czynniki: po pierwsze, to, że zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych art. 119 pkt 3 p.p.s.a., po drugie, że zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje w tej sprawie pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i, po trzecie, że prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Przedmiot sporu stanowi to, czy organy nadzoru obu instancji, które wydały kontrolowane w tej sprawie postanowienia z 22 kwietnia 2022 r. (GINB) oraz [...]. marca 2022 r. ([...].WINB), zasadnie przyjęły w nich, że weryfikowane przez nie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postanowienie PINB w C. z [...] listopada 2017 r. nr [...], nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Sąd przypomina, że na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159, z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. W związku z powyższym do wydanego w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stosuje się przepisy regulujące nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktów i zasady jej przeprowadzenia w zaskarżonym postanowieniu organ przywołał prawidłowo. Stwierdzenie nieważności postanowienia jest uzasadnione w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w tym postanowieniu pierwotnie, skoro weryfikacja prawidłowości postanowienia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie przeprowadza się, co do zasady, nowych dowodów, ani też nie dokonuje nowych ustaleń. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się w tej sprawie żadnych okoliczności, które nakazywałyby mu ocenić jako wadliwe stanowisko organów wyrażone w kontrolowanych w tej sprawie postanowieniach, gdyż w sposób uprawniony przyjęto w nich, że postanowieniu PINB w C. o nałożeniu grzywny nie można przypisać wadliwości kwalifikowanej, o której stanowią przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Organy w szczególności prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do uznania, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zauważyć trzeba, że wedle art. 119 u.p.e.a, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Wskazać należy, że postępowanie egzekucyjne pełni następczą i służebną rolę względem postępowania głównego i nie może stanowić forum dla formułowania dalszych zarzutów, jakie powinny były zostać podniesione w postępowaniu zwykłym. Tym samym kwestia nałożonego na skarżącego obowiązku wykonania nakazanych przez PINB w C. czynności, ani wyrażone w skardze zapatrywanie skarżącego o konieczności nakazania dokonania innym podmiotom obowiązku rozbiórki ogrodzenia nad rowem melioracyjnym, w sprawie o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia, jak również w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie mają jakiegokolwiek znaczenia. Dla wydania postanowienia o nałożeniu grzywny kluczowe było jedynie to, że w dacie wydania tego postanowienia w obrocie prawnym pozostawała decyzja PINB w C. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją [...]. WINB z [...]. czerwca 2017 r. znak: [...]., nakazująca, m.in. A. Z., doprowadzić rów melioracyjny do należytego stanu technicznego poprzez uzupełnienie brakujących płytek na skarpie przy tym rowie. Potwierdzone urzędowo niewykonanie tejże decyzji przez jej adresata zobowiązywało organy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nałożenie grzywny poprzedzało doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego TW-2 nr [...] z [...] września 2017 r. oraz wezwanie do wykonania tego obowiązku upomnieniem z 10 sierpnia 2017 r. Spełnione zostały zatem wszystkie przewidziane w u.p.e.a. przesłanki uzasadniające tak wszczęcie postępowania egzekucyjnego, jak i zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny. GINB prawidłowo wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu, że zakres środków egzekucyjnych w postępowaniu budowlanym jest ograniczony do grzywny oraz wykonania zastępczego i że wymierzenie grzywny, jako środka względniejszego, wyprzedza wykonanie zastępcze. Należy zauważyć, że w przypadku niezwłocznego wykonania obowiązku (przed jej egzekucją) istniałaby podstawa do umorzenia grzywny. Ponadto, postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera elementy wymagane przepisem art. 122 § 2 u.p.e.a., a więc obejmuje zarówno wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Wysokość grzywny (3000 zł) została określona zgodnie z regułą wskazaną w art. 121 § 2 u.p.e.a. ("Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł") i GINB w sposób uprawiony uznał, że w związku z tym, iż nie przekracza ona granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności, wymierzenie grzywny w ww. kwocie nie może być uznane za działanie rażąco naruszające prawo. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna by na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. W tych okolicznościach sprawy Sąd stwierdza, że kontrola objętych skargą postanowień nie doprowadziła do odnalezienia w nich jakichkolwiek wadliwości, które mogłyby wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu niewadliwie organy obu instancji uznały, że postanowienie PINB w C. o nałożeniu grzywny nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż postanowienie to wydał właściwy organ, nie zachodzi brak podstawy prawnej lub rażące jej naruszenie, sprawa grzywny nie została wcześniej zakończona innym postanowieniem o jej wymierzeniu, postanowienie PINB zostało prawidłowo skierowane do skarżącego i było wykonalne, zaś wykonanie postanowienia o wymierzeniu grzywny nie stanowi czynu zagrożonego karą, jak również nie zachodzi wada powodująca jego nieważność z mocy prawa. Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.