VII SA/Wa 1120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. znak KOA/910/Ar/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r., znak: KOA/910/Ar/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO w Warszawie", ""organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. M. na postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków letniskowych (rekreacji indywidualnej) wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości usytuowanej we wsi O., gm. [...] składającej się z działki nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. M. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia SKO w Warszawie postanowieniem z 16 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie została wydana przez decyzja z [...] września 2021 r., nr [...], którą to Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku rozpoznania decyzji organu I instancji SKO w Warszawie decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] ustalił, iż granica pomiędzy działką nr [...] (działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), a działką nr [...] ( droga publiczna nr [...] - ul. [...] we wsi S. w gm. [...] ) nie jest ustalona. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia tej granicy, jak również granic innych działek przebiegających wzdłuż ul. [...] we wsi S. w gm. [...]. Postępowanie dotyczące ustalenia granic, jak zasadnie wskazał organ I instancji jest postępowaniem, które dotyczy zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków letniskowych (rekreacji indywidualnej) wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości usytuowanej we wsi O., gm. [...] składającej się z działki nr [...]. Przebieg granicy pomiędzy działką [...], a działką nr [...] ma wpływ na ustalenie szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, a tym samym na ustalenie granic obszaru analizowanego. Ponadto ustalenie granicy pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] ma wpływ na ustalenie linii zabudowy. W ocenie SKO w Warszawie, zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. M. domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji zgodnie z którym ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (dz. nr ewid. [...], położoną we wsi O., gmina W.) a działką ewidencyjną stanowiącą drogę publiczną nr [...] - droga gminna ul. [...] (dz. nr. ewid. [...], położona we wsi S. gm. [...]) stanowi zagadnienie wstępne, wymagające przekazania do rozstrzygnięcia Starosty [...], w celu ustalenia przez organ I instancji szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy organ I instancji powinien jako organ właściwy ustalić szerokość frontu działki dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"), tj. na podstawie kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022, poz. 503, zwana dalej "Ustawą"), doręczonej przeze mnie organowi I instancji i znajdującej się w aktach zawieszonego postępowania administracyjnego. art. 8 § 1 k.p.a. k.p.a. tj. naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, w którym bezpodstawnie nadużył instytucji zawieszenia postępowania dla osiągnięcia innego celu niż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym innym celem było wstrzymanie biegu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...], by zakończyć jako pierwsze równolegle prowadzone przez organ i instancji postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wspomnianą działkę, który zakłada inne przeznaczenie terenu —" niż pod zabudowę. Organ I tego celu nawet nie ukrywał, stwierdzając wprost w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2022 r., że "istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obszaru w pierwszym półroczu 2023 roku". art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie w mojej sprawie bez uzasadnionej przyczyny postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy w sprawie działki sąsiedniej, w której występował taki sam stan faktyczny i prawny, SKO uchyliło postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2022r. w przedmiocie zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków letniskowych (rekreacji indywidualnej) wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości usytuowanej we wsi O., gm. [...] składającej się z działki nr [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08. Z taką sytuacją procesową organ miał do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem istniała przeszkoda ( zagadnienie wstępnie) która uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, granica pomiędzy działką ew. [...] ( działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), a działką nr ew. [...] ( droga publiczna nr [...] - ul. [...]) nie jest ustalona. W związku z powyższym zostało wszczęte postepowanie w sprawie ustalenia tej granicy. Jednocześnie ustalenie powyższej granicy ma bezpośredni wpływ na ustalenie szerokości frontu działki nr ew. [...], a tym samym na ustalenie wielkości i granic obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2023r. poz.977), który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przy czym w odniesieniu do zarzutu skargi wskazać trzeba, że określenie " frontu terenu" jest pojęciem obiektywnym i organ prowadzący niniejsze postępowanie nie może go sam ustalić, niezależnie od granicy działki. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że słusznie organ odwoławczy wskazuje, że ustalenie granicy pomiędzy działka nr ew. [...] i [...] ma bezpośredni wpływ na ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązującej linii zabudowy, która oprócz istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich musi uwzględniać przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie odległości zabudowy od krawędzi jezdni. Z tych względów, w ocenie Sądu uzasadnione są twierdzenia organu odwoławczego o zaistnieniu zagadnienia wstępnego uniemożliwiającego rozpoznanie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków letniskowych (rekreacji indywidualnej) wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości usytuowanej we wsi O., gm. [...] składającej się z działki nr [...]. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wyjaśnić trzeba, że podstawa zawieszenia postepowania w sprawie niniejszej był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Pomimo, że wzmianka o powyższej przyczynie zawieszenia znalazła się w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, jednak zmiana podstawy zawieszenia nie nastąpiła, zaś organ odwoławczy powyższe okoliczności całkowicie pominął, koncentrując swoje rozważania wyłącznie na kwestii zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 359), skargę oddalił.