VII SA/Wa 1117/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2023 r. znak: KOC/7295/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z 20 marca 2023 r. znak KOC/7295/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570; dalej: "s.k.o.") w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994; dalej: "u.s.g."), po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z [...] października 2021 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i zjazdami z drogi publicznej na działkach nr ewid. [...] oraz pod infrastrukturę i zjazdy na częściach działek nr ewid. [...] i działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. M. w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Poniósł, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, złożonego 8 czerwca 2020 r., Prezydent [...] decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył i opisał m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Organ II instancji wskazał na fakt, że jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, teren przedmiotowej inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżąca złożyła oświadczenie MPWiK z 28 maja 2020 r. pt. "Informacje techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" z której wynika jasno, że istniejące uzbrojenie terenu nie gwarantuje dostawy wody i odprowadzania ścieków z planowanej inwestycji. Zgodnie z ww. pismem "Źródłem zaopatrzenia może być projektowany przewód wodociągowy DN150 w ul. M. (nr uzg. [...] z 1 lutego 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji" oraz "odbiornikiem ścieków bytowych i w ograniczonej ilości wód opadowych z ww. zabudowy może być projektowany kanał ogólnospławny 00,80 m w ul. M. (nr uzg. [...] z 31 stycznia 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji". W piśmie wskazano również, że inwestorem projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest MPWiK oraz "z uwagi na fakt iż realizacja sieci wodociągowej i kanalizacyjnej planowana jest w ramach koordynacji prac drogowych w rejonie ul. M., termin ich budowy uzależniony jest przede wszystkim od inwestycji drogowej planowanej przez Urząd Dzielnicy [...] i uzyskania przez Dzielnicę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ZRID." Ponadto: "Warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej będziemy mogli określić dopiero po uzyskaniu przez Dzielnicę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ZRID w rejonie ul. M., co pozwoli na koordynację prac drogowych z realizacją projektowanych sieci: wodociągowej i kanalizacyjnej." Analiza przedstawionych powyżej okoliczności wskazuje, w ocenie SKO, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Ciężar dowodu, iż w konkretnej sprawie warunek powyższy został spełniony, spoczywa na inwestorze, a z akt sprawy nie wynika aby inwestor przedstawił projekt umowy lub wstępne porozumienie z gestorem sieci, które stanowiłyby właściwą gwarancję, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. SKO wskazało, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. SKO stwierdziło, że zarówno argumentacja odwołania, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie innego niż rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie SKO, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. SKO wobec spełnienia ww. wymagań, tj. wobec zgodności z przepisami prawa uznało, że organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji podjął właściwą decyzję merytoryczną. 2. B. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję SKO z 20 marca 2023 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności przyjęcie, iż spółka nie wykazała, aby projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego złożonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia na podstawie wszystkich dowodów, czy zamierzenie budowlane będzie posiadało należyte uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, tym samym uznanie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1.Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i zjazdami z drogi publicznej na dz. nr ewid. [...] w obrębie [...] oraz pod infrastrukturę i zjazdy na częściach dz. nr ewid. [...] i dz. nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. M. w Dzielnicy [...]. Każda sprawa administracyjna rozpatrywana przez Sąd jest inna, jednakże nie można nie zwrócić uwagi na to, że WSA w Warszawie uchylał już decyzje organów obu instancji w odniesieniu do projektowanych inwestycji skarżącej spółki, w których odmawiano skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na pobliskich terenach inwestycyjnych podając praktycznie tożsame argumenty (np. wyroki z 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1248/23 i VII SA/Wa 1246/23). W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż dla terenu objętego inwestycją nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowana przez skarżącą zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektów budowlanych - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co wymagało ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia się określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 tego przepisu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka "wystarczającego uzbrojenia" nie oznacza istnienia tego uzbrojenia w trakcie wydawania decyzji. Sens bowiem tego przepisu polega na tym, aby uniknąć wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy określone uzbrojenie nigdy powstać nie będzie mogło, co prowadzić by mogło do wydania decyzji określającej warunki przyszłej inwestycji, które już w momencie ustalenia są niemożliwe do realizacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 716/17). Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że teren inwestycji znajduje się obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera dokumentów gwarantujących zapewnienie takiego uzbrojenia, które będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tymczasem z pisma MPWiK z 28 maja 2020 r., znak: [...]., przedstawionego przez spółkę do akt sprawy, wynika, że: - źródłem zaopatrzenia inwestycji w wodę może być projektowany przewód wodociągowy DN 150 w ul. M. (nr uzg. [...] z 1 lutego 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji; - odprowadzanie ścieków bytowych z projektowanej Inwestycji będzie możliwe do projektowanego kanału ogólnospławnego 0 0,80 m w ul. M. (nr uzg. [...] z dnia 31 stycznia 2019 r.) po jego wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji. W ocenie Sądu, warunki te wykazują, że nieistniejące ale projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowy postępowaniem. Użyty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. termin "projektowane" oznacza, że elementy infrastruktury technicznej nie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji. Nie ma też prawnego wymogu objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy także projektowanego uzbrojenia dla tej inwestycji. Organ musi wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest jedynie wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Nie zastępuje ona wymaganych w tym procesie zgód, zezwoleń czy innych decyzji poprzedzających uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. To na dalszym etapie inwestor będzie musiał zawrzeć stosowne umowy, uzyskać pozwolenia z podmiotami od podmiotów które są dostawcami mediów. Jest to bowiem warunkiem realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wykazać jedynie, że możliwa jest realizacja infrastruktury technicznej wystarczającej do obsługi zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 93/18). W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest mowa o uzbrojeniu terenu "projektowanym" a zatem planowanym, zamierzonym, czyli jeszcze nieistniejącym. Z przepisu tego wprost wynika, że elementy infrastruktury - uzbrojenia terenu nie muszą istnieć na dzień wydania decyzji. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg, by istniała w przyszłości realna możliwość uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, a nie, by musiała ona już istnieć na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają zatem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stanowisko takie potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17; wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1448/18; wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 539/19). Podsumowując, Sąd nie podziela stanowiska organów, jakoby nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca dołączyła dokument potwierdzający możliwość przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Stosownie do pisma MPWiK, istnieją techniczne możliwości przyłączenia sieci wodociągowej do Inwestycji po wybudowaniu odcinka sieci i przyłącza. Inwestorem projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest MPWiK. W sytuacji gdy MPWiK samodzielnie planuje realizację ww. inwestycji, nie potrzebuje wiec zawierać specjalnej (dodatkowej) umowy ze skarżącą w tym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca w toku postępowania złożyła następujące warunki techniczne od gestorów mediów: a) pismo P. Sp. z o.o., Oddział w W. z 1 czerwca 2020 r., znak: [...]; b) pismo I. Sp. z o.o. z 2 czerwca 2020 r., znak: [...]. Sąd podkreśla, że kwestia istnienia przyłączy wodociągowych na nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy dotyczy dalszego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Etap ustalania warunków zabudowy jest tylko wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wymóg by na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego (także podmiotu, który na tym etapie nie wykazuje się posiadaniem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci (nie tylko wodociągowej) jest nieracjonalne. Nie wynika również z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wskazuje na uzbrojenie istniejące, ale też planowane. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 550/16). Jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenia inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co wnioskowane zamierzenie. Organ jest zobowiązany jedynie ustalić, czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna i ewentualnie określić warunki, na jakich w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem realizacja tej obsługi (ewentualne ustalenie dla niej warunków zabudowy) nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 906/21; wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1623/19). Podsumowując, zasadnie skarżąca wskazuje, że budynki wybudowane w ramach inwestycji będą miały zapewnione niezbędne wyposażenie techniczne, co organ nadzoru budowlanego będzie badać na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Okoliczność spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. winna być wykazana na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 209/12). 3. Podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.). Przedstawienie zaś przyjętych wniosków i konkluzji powinno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia końcowego, co pozwoli poznać motywy, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz ocenić, czy przepisy przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia zostały prawidłowo zastosowane. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie Organ w toku postępowania nie spełnił nałożonego na niego obowiązku skonkretyzowanego w art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie stanowisko skarżącej nie zostało wzięte pod uwagę przez organy prowadzące postępowanie. Dodatkowo organ II instancji w sposób bardzo pobieżny i wybiórczy dokonał ponownej analizy całej sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Zaskarżone decyzje naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego poprzez brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniach do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, co bez wątpienia miało wpływ na wynik postępowania. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.