VII SA/Wa 1072/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2023 r. nr 272/2023 w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu na wykonanie obowiązków oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 6 marca 2023 r., nr 272/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...] stycznia 2023 r., nr [...]w przedmiocie wyznaczenie nowego terminu na wykonanie obowiązków. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], nakazał skarżącej, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wykonanie w terminie do 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych, określonych w ekspertyzie technicznej z 7 czerwca 2021 r., tj.: wykonanie izolacji przeciwwodnej pionowej oraz docieplenia ścian piwnicznych. Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2022 r. zwróciła się o udzielenie prolongaty terminu wykonania prac budowlanych dotyczących izolacji pionowych ścian fundamentowo-piwnicznych w budynku, który został określony w ww. decyzji. PINB w [...]decyzją z 10 stycznia 2023 r. odmówił wyznaczenia nowego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją 7 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Powołaną na wstępie decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB w [...]z [...] stycznia 2023 r. W ocenie organu odwoławczego PINB zasadnie odmówił zmiany terminu obowiązków wynikających z decyzji [...] kwietnia 2022 r. w zakresie objętym wnioskiem. W protokole z kontroli okresowej rocznej stanu technicznego budynku z lutego 2022 r. sporządzonego przez mgr inż. [...] wynika, że stan obiektu określony został jako średni i zły, z wyraźnym zaleceniem wdrożenia planu remontowego oraz koniecznością zabezpieczenia obiektu przed postępującą degradacją. Materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy również wskazuje na niewłaściwy stan techniczny przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy powołując się na protokół z okresowej rocznej kontroli stanu budynku z 2022 r. jak i ekspertyzę techniczną z 7 czerwca 2021 r. stwierdził, że bezczynność inwestora w zakresie wykonania robót naprawczych określonych w decyzji z 7 kwietnia 2022 r. powodować będzie dalszą degradację budynku w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem. Zwrócił uwagę, że w protokole z lutego 2022 r., wskazano na widoczne odspojenia podsufitki stropu nad klatką schodową, które stwarza zagrożenie dla użytkowników części wspólnej budynku. Zdaniem organu, z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych nieprawidłowości nie leży w interesie społecznym (ani również strony) przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków wynikających z decyzji z 7 kwietnia 2022 r. w zakresie określonym wnioskiem do 31 grudnia 2024 r. Takie działanie stałoby w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym, którego wyrazem jest zapewnienie bezpieczeństwa obiektów budowalnych, ich użytkowników i osób trzecich. Zarówno w interesie podmiotów zobowiązanych, jak też w interesie ogólnym (społecznym) leży jak najszybsze wykonanie obowiązku, o którym mowa w decyzji 7 kwietnia 2022 r. Z tego też powodu interes strony zobowiązanej dążącej do zmiany terminu w ww. zakresie nie jest interesem "słusznym" w rozumieniu art. 155 k.p.a. Okoliczności podnoszone we wniosku z 27 grudnia 2022 r. oraz w odwołaniu mają charakter subiektywny, świadczą o interesie faktycznym, dlatego też nie mogą stanowić wystarczających przesłanek do zmiany terminu wykonania obowiązku w zakresie objętym wnioskiem. Organ odwoławczy podkreślił także, że właściciel jest zobowiązany utrzymywać obiekt w odpowiednim stanie technicznym przez cały czas jego użytkowania. W niniejszej sprawie stwierdzone nieprawidłowości mają charakter długotrwały i postępujący, zatem powinny zostać usunięte na ich wcześniejszym etapie. Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości jak i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania jej w mocy; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy co skutkowało błędnym przyjęciem, iż organ powiatowy zasadnie odmówił zmiany terminu obowiązków wynikających z decyzji z 7 kwietnia 2022 r., a tym samym dokonanie niepełnych ustaleń co do faktów mających istotne znaczenie w sprawie; art. 155 k.p.a., przez uznanie, iż interes strony w niniejszym postępowaniu nie jest interesem "słusznym", jak również poprzez niedozwolone ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dokonując oceny możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. organ w pierwszej kolejności bada, czy rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji której zmiany domaga się strona, pozwala na dokonanie swobody w kształtowaniu jej treści, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym tryb z art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminie prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17; 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17). Podkreślenia wymaga, że "słuszny interes strony", o którym mowa w ww. przepisie", nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Interesem takim jest niewątpliwie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17). W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, objęto wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzję PINB w [...] z [...] kwietnia 2022 r., nakazującej skarżącej, wykonanie w terminie do 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych określonych w ekspertyzie technicznej z 7 czerwca 2021 r., tj. m.in.: wykonanie izolacji przeciwwodnej pionowej ścian fundamentowych, wykonanie docieplenia ścian fundamentowych. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Termin wykonania nakładanego w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku ustalany jest natomiast przez organ na zasadzie uznania. Zmiana w oparciu o dyspozycję art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy jest zatem możliwa jedynie w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu, zmiana decyzji PINB w Powiedzie Grodziskim z 7 kwietnia 2022 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych w niej obowiązków z uwagi na okoliczności tej sprawy, nie byłaby zasadna. Taka zmiana byłaby bowiem sprzeczna z interesem społecznym, zgodność z którym stanowi warunek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro w objętej wnioskiem skarżącej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i uznano za konieczne ich wyeliminowanie w określonym terminie, to nie można uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego tego budynku o kolejne 2 lata (jak domaga się skarżąca) było zgodne z interesem społecznym. Interes społeczny, o którym mowa, przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także osób trzecich. Zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. Zauważyć trzeba, że z ekspertyzy z 7 czerwca 2021 r. wynika wprost, że długotrwałe działanie wilgoci na cegły i zaprawę wiążącą powoduje osłabienie wytrzymałości muru, a w przyszłości utratę fundamentów. Zasolenie murów i tynków, wywołane migracją wilgoci z zewnątrz, w ostateczności rozsadza strukturę tynku oraz cegieł - wszystko to wpływa na obniżenie stanu technicznego budynku. W ekspertyzie zalecono w jak najszybszym terminie wykonać izolację przeciwwodną pionową ścian fundamentowych oraz termomodernizację ścian zewnętrznych. Wskazano, ze wilgotna ściana może powodować powstanie grzybów i pleśni, które podczas długotrwałego działania wpływają negatywnie na stan zdrowia użytkowników obiektu. Z protokołu z kontroli okresowej rocznej z lutego 2022 r., wynika zaś, że stan techniczny fundamentów budynku określony został jako zły. W protokole stwierdzono m.in. nieskuteczną izolację przeciwwodną ścian fundamentowych oraz widoczne skutki negatywnego działania wilgoci: pleśnie i grzyby występujące na kondygnacji piwnicy i na parterze budynku. Wskazano w nim, że ściany konstrukcyjne posiadają widoczne wykwity grzybów i pleśni na ścianach piwnic, na ścianach parteru przy podłodze oraz na ścianach w miejscach występowania drzwi balkonowych (str. 4 opracowania). Charakter wykrytych nieprawidłowości powoduje zatem, że brak wdrożenia prac konserwatorskich, prowadzić będzie do dalszej degradacji budynku, który pozostaje zamieszkały. W interesie społecznym leży zatem wykonanie nałożonych obowiązków, mających na celu ochronę takich dóbr jak życie i zdrowie ludzkie. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie określone w art. 155 k.p.a. przesłanki umożliwiające zmianę ww. decyzji. Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nakładają na właściciela (zarządcę budynku) obowiązek utrzymywania obiektu w odpowiednim stanie technicznym przez cały czas jego użytkowania. W niniejszej sprawie stwierdzone nieprawidłowości mają charakter długotrwały i postępujący, zatem powinny zostać usunięte na ich wcześniejszym etapie. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ingerencja organu powiatowego w formie decyzji nakazowej jest ostatecznością. Natomiast działania inwestora dotyczące sposobu prowadzenia i wykonania robót budowlanych nie mogą powodować braku podejmowania czynności przez organ nadzoru budowlanego w ramach kompetencji przypisanych przez ustawodawcę. Zgodzić także należy się ze stanowiskiem organu, iż kwestia konieczności uzgadniania przedsięwzięć remontowych z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pozostaje bez wpływu na zasadność zaskarżonej decyzji. W ramach niniejszego postępowania organ odnosi się wyłącznie do kwestii zasadności zmiany terminu obowiązku nałożonego decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że po wydaniu decyzji z 7 kwietnia 2022 r. podjęła działania w zakresie uzgodnień z organem właściwym do spraw ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, wskazując na takie nowe elementy jak "widoczne odspojenie podsufitki stropu nad klatką schodową", czy "strop nad piwnicą..." i "elewacje budynku..." (zakres ten nie był bowiem objęty decyzją nr 102/22), uznać należy, ze nie mógł on stanowić skutecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo argumentacja organu miała na celu wykazanie, iż obecny stan techniczny budynku jest na tyle zły, że może stanowić zagrożenie dla jego użytkowników. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla sprawy, które w pełnym zakresie zostały również rozważone przez organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu. W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należy za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.