VII SA/Wa 1052/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. znak : DON.7101.27.2023.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Postanowieniem z 24 marca 2023 r., znak: DON.7101.27.2023.JZA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D.S. – utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ wojewódzki") z 10 lutego 2023 r., nr 223/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Do wydania postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Mazowiecki WINB postanowieniem z 10 lutego 2023 r., nr 223/23, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...]lipca 2011 r., nr [...], nakładającego na H.G. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej na I piętrze budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ewid. [...], przy [...]w [...]. Na ww. postanowienie Mazowieckiego WINB z 10 lutego 2023 r. zażalenie – w ustawowym terminie – wniósł D.S (dalej: "Skarżący"). Rozpatrując zażalenie, w uzasadnieniu wspomnianego na wstępie rozstrzygnięcia z 24 marca 2023 r., znak: DON.7101.27.2023.JZA, organ II instancji przypomniał, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia służy eliminacji z obrotu prawnego tylko takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Podkreślił zarazem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania postanowienia. Mając to na uwadze, GINB przypomniał, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...]maja 1990 r., znak: [...]udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, znajdującego się na terenie działki nr [...], położonej przy [...]w [...]. H.G. w dniu 16 maja 2011 r. złożyła w organie powiatowym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku" na działce nr [...], położonej przy [...]w [...]. W związku z powyższym PINB w [...] pismem z 31 maja 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] i wyznaczył przeprowadzenie dowodu z oględzin na gruncie. W dniu 24 czerwca 2011 r. w czasie czynności kontrolnych zrealizowanego obiektu stwierdzono, że: "Na piętrze zlokalizowano dwa pomieszczenia usługowe: fryzjer i agencja PZU. Pomieszczenia użytkowane. (...) Pomieszczenia na I p. użytkowane bez pozwolenia na użytkowanie. W zakładzie fryzjerskim ustawione są wszystkie niezbędne sprzęty: umywalki, suszarki, toaletki, stoliki itp. w agencji PZU - sprzęt biurowy z całym wyposażeniem. Obecny pracownik". W związku z powyższym postanowieniem z 18 lipca 2011 r., PINB w [...]nałożył na H.G. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej na I p. budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ewid. [...], przy [...]w [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności jak i zażalenie na zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego złożył D.S. Jako główny zarzut podniósł, że ww. postanowienie organu powiatowego rażąco narusza prawo bowiem nie przeprowadzono obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a przeprowadzono "dowód z oględzin na gruncie" na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. Ponadto w ocenie Skarżącego kontrolowane postanowienie PINB w [...]zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem H.G.nie była inwestorem przedmiotowego budynku i nie mogło być do niej skierowane kontrolowane postanowienie nakładające karę z tytułu nielegalnego użytkowanie obiektu budowlanego GINB zauważył, że jak wynika z znajdującego się w aktach sprawy kopii aktu notarialnego z dnia [...]grudnia 2018 r., repertorium A - [...] , H.G. na podstawie umowy darowizny przekazała D.S m.in. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]wraz z pawilonem handlowo-usługowym, stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, położoną przy [...]w [...]. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. poz. 156 ze zm. dalej jako: "Pr.bud.") obowiązujące w dniu orzekania przez organ powiatowy, formułują ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Pr.bud.), ewentualnie po wydaniu pozwolenia ha użytkowanie (art. 55 tej ustawy). W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr.bud., właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Pr.bud.). Zatem w ocenie GINB, do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obliguje organ sam fakt stwierdzenia jego nielegalnego użytkowania. Rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Pr.bud., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. GINB nadmienił, że o przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego świadczyć mogą nie tylko wyniki obowiązkowej kontroli, ale też inne dowody. W omawianej sprawie inwestor w dniu 16 maja 2011 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku" na działce nr [...], położonej przy [...] w [...]. Według wpisu w dzienniku budowy, w dniu 8 marca 2011 r. zakończono wszystkie prace budowlane, a budynek nadaje się do użytkowania, teren budowy oraz teren przyległy został uporządkowany. Fakt nielegalnego użytkowania spornej inwestycji został potwierdzony 24 czerwca 2011 r., podczas czynności kontrolnych podjętych na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. Organ II instancji dostrzegł, że jakkolwiek z akt sprawy nie wynika aby w związku z wnioskiem H.G. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przeprowadzono obowiązkową kontrolę na podstawie art. 59a Pr.bud., to powyższe – zdaniem GINB – nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 57 ust. 7 Pr.bud. Organ II instancji wskazał tu na wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/07, w którym stwierdzono, że przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania o której mowa w art. 57 ust. 7 Pr.bud. - art. 59f stosuje się odpowiednio. Przy czym nie ma znaczenia, czy ustalenie co do nielegalnego użytkowania nastąpiło w wyniku obowiązkowej kontroli organu, czy też w wyniku innej kontroli. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że PINB w [...]nie ustalił daty przystąpienia do użytkowania, co skutkowało tym, że kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu uległa przedawnieniu, organ II instancji stwierdził, że niewątpliwe w badanej sprawie inwestor rozpoczął nielegalne użytkowanie po dacie 8 marca 2011 r. (co potwierdzają wpisy do dziennika budowy m.in. o zakończeniu wszystkich robót budowlanych). Natomiast postanowienie nakładające na inwestora przedmiotową karę PINB w [...]wydał [...] lipca 2011 r., a doręczone ono zostało zobowiązanej w dniu 19 lipca 2011 r. W ocenie GINB niewątpliwie zatem nie doszło do przedawnienia. Ponadto organ II instancji zauważył, że fakt nielegalnego użytkowania części usługowej na I piętrze budynku handlowo-usługowego nie był kwestionowany przez H.G. Nie złożyła Ona zażalenia na postanowienie organu powiatowego (skutecznie doręczonego H.G.), jak również ww. kara została w całości przez nią uiszczona. H.G. nie kwestionowała także faktu uznania jej przez PINB w [...] za inwestora spornego budynku handlowo-usługowego. Z akt sprawy wynika, że wniosek z 16 maja 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku H.G. złożyła jako inwestor. Zgodnie z art. 57 ust. 1 Pr.bud. to inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określone dokumenty. Tym samym, zarzut skierowania spornego postanowienia do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) GINB uznał za nieusprawiedliwiony. Organ II instancji stwierdził poza tym, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło przy obliczaniu wysokości nałożonej kary. Stosuje się tu odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr.bud., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 2 Pr.bud., stawka opłaty wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług) wynosi 15. Współczynnik wielkości obiektu (w) w tej sprawie wynosi - 1. W tej sytuacji, karę należało obliczyć w następujący sposób: (s) 500 zł x (k) 15 x (w) 1 x 10 = 75 000 zł. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji przyjął, że kontrolowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie PINB w [...]z [...]lipca 2011 r. nie jest dotknięte żadną z wad powodujących jego nieważność z mocy prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się D.S. wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zarzuca naruszanie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skutkujące wadliwym rozstrzygnięciem, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, 3) przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 59g ust. 5 Pr.bud. poprzez nieuwzględnienie "przedawnienia" kary za przystąpienie do użytkowania. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wnosi o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że pomimo jednoznacznej treści przepisów Pr.bud., iż kara za przystąpienie do użytkowania mogła być nałożona jedynie w następstwie stwierdzenia nielegalnego użytkowania podczas przeprowadzania obowiązkowej kontroli, postanowienie PINB w [...]zostało wydane po dokonaniu "dowodu z oględzin na gruncie", który to dowód został przeprowadzony w obecności osoby nie będącej stroną postępowania i nie posiadającej stosownego pełnomocnictwa. Z przeprowadzonych czynności nie został sporządzony protokół, o którym mowa w przepisach Pr.bud. Nie ustalono również czasu, kiedy do przystąpienia do użytkowania doszło. Za nieuprawnione Skarżący uznaje wywodzenie daty przystąpienia do użytkowania na podstawie zapisów w dzienniku budowy. Pomijając fakt, że w ww. dzienniku budowy nie sposób odnaleźć istotnych zapisów o odstąpieniach od zatwierdzonego projektu budowlanego, co może świadczyć o wypełnieniu dziennika budowy w innym czasie aniżeli w trakcie budowy, zdaniem Skarżącego stwierdzić należy, że z żadnego zapisu nie wynika, kiedy istotnie przystąpiono do użytkowania i kiedy na terenie realizowanego obiektu zaistniały warunki sprzyjające przystąpieniu do użytkowania. Nie istnieją przesłanki, z których wynikałoby, iż do przystąpienia do użytkowania mogło dojść dopiero po zakończeniu wpisów do dziennika budowy. Skarżący wskazuje, że według posiadanej przez niego wiedzy do użytkowania obiektu (częściowego) przystąpiono już w 2005 roku, kiedy to wykonano ogrzewanie obiektu. Skarżący przypomina, że zgodnie z art. 59g ust. 4 Pr.bud., do kar o których mowa w art. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jak się okazuje, urzędnicy reprezentujący organy nadzoru budowlanego najprawdopodobniej nie zdaja sobie sprawy z wszystkich uregulowań przywołanego działu III Ordynacji podatkowej. Według Skarżącego, część przepisów zawarta w przywołanym dziale III jest całkowicie pomijana w dokonywanych przez te organy rozstrzygnięciach. Tymczasem Rozdział 8 działu III Ordynacji podatkowej ustala okoliczności, w których "zobowiązanie podatkowe" nie powstaje z uwagi na upływ czasu. Organ przeprowadzając czynności dowodowe nie ustalił daty powstania "zobowiązania podatkowego" czyli faktycznego przystąpienia do użytkowania, która miała być uwzględniona przy wydawaniu postanowienia nakładającego karę za przystąpienie do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Niedokonanie ustalenia tak istotnego elementu, skutkujące brakiem podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż "zobowiązanie podatkowe" (czyli w przedmiotowym przypadku kara za przystąpienie do użytkowania) powstało musi stanowić o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawnego, który spowodował wpłatę kary w wysokości 75 000 zł. W ocenie Skarżącego nie można natomiast czynić zarzutów osobie, która przejęła budowę i chciała ją formalnie zakończyć, że nie wniosła zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek zapłaty kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z 24 marca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego WINB z 10 lutego 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...]z [...] lipca 2011 r., nr [...], nakładającego na H.G. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej na I p. budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr ewid. [...], przy [...]w [...]. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest orzeczenie podjęte w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego (zażaleniowego), a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji/postanowienia objętych tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji/postanowienia. Stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja/postanowienie dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji/postanowienia administracyjnych. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896). Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję/postanowienie, ale wynikają z samej decyzji/postanowienia (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. W odniesieniu do poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia trzeba ponadto wyjaśnić, że w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję lub postanowienie. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Z kolei w kwestii przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., również sygnalizowanej przez Skarżącego, niezbędne wydaje się przypomnienie, że w przepisie tym ustawodawca przewidział, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195), stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji (postanowieniu) omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (postanowienia). Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że badane w trybie nadzwyczajnym postanowienie PINB w [...]z [...] lipca 2011 r., nr [...], nie jest dotknięte żadną z omawianych wad kwalifikowanych. Wskazane postanowienie PINB w [...]oparte było na przepisach ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień jego wydania, tj. 18 lipca 2011 r.). Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 54 Pr.bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, bądź też po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jednocześnie jednak przepis art. 55 Pr.bud. stanowił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jak wynika z uzasadnienia badanego postanowienia PINB w [...] , H.G. przed przystąpieniem do użytkowania części budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...]w [...]nie dokonała ani zgłoszenia zamiaru użytkowania ww. obiektu, ani też nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo, że z uwagi na charakter obiektu – stosownie do przywołanej wyżej dyspozycji art. 55 Pr.bud. zachodził taki obowiązek. Ustalenia wynikające z akt postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem PINB w [...]z [...]lipca 2011 r. nr [...]jednoznacznie wskazują, że wspomniana cześć ww. budynku handlowo-usługowego (lokale na I piętrze) były użytkowane w dacie podjęcia czynności sprawdzających przez organy (dowód – protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2011 r. – w aktach sprawy). W myśl art. 57 ust. 7 Pr.bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że działanie organu powiatowego do nałożenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania części ww. obiektu budowlanego znajdowało oparcie w przepisach obowiązującej w dniu 18 lipca 2011 r. ustawy - Prawo budowlane. Skarżący zarzuca natomiast, że organ powiatowy nie ustalił daty rozpoczęcia użytkowania obiektu, podczas gdy prawidłowe ustalenia w tym zakresie doprowadziłyby do wniosku, że w dacie orzekania przez PINB w [...]doszło już do upływu okresu, w którym kara taka mogła być nałożona, jak i że organ ten niewłaściwie określił adresata postanowienia o nałożeniu kary, gdyż H.G. nie była inwestorem przedmiotowego budynku. W kontekście pierwszego z powyższych zarzutów należy zauważyć, że jak wynika z treści art. 59g ust. 5 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez PINB w Pruszkowie) do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Z kolei przepisy Rozdziału 7 działu III Ordynacji podatkowej rzeczywiście przewidywały maksymalnie 5 letni termin, po którym następuje przedawnienie zobowiązań. Ustosunkowując się jednak do twierdzeń Skarżącego w przedmiotowym zakresie, Sąd dostrzegł, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed PINB w [...]w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia, że przystąpienie do użytkowania części budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], przy [...]w [...]miało miejsce w okresie znacznie wcześniejszym, jak wskazuje na to Skarżący. Twierdzeniom skargi przeczy nie tylko oświadczenie kierownika budowy z 9 marca 2011 r. o zakończeniu budowy i zrealizowaniu obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę (k. 27 - akt postępowania przed PINB w [...]), ale również oświadczenie samej H.G. z dnia 16 maja 2011 r. o zamiarze przystąpienia do użytkowania (k. 26 akt) załączone do wniosku z 16 maja 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jak trafnie dostrzegły poza tym organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, istotną moc dowodową mają tu także wpisy w Dzienniku Budowy, w którym ostatni wpis z 8 marca 2011 r. potwierdza, że dopiero w tym dniu "zakończono wykonywanie robót budowlanych i budynek nadaje się do użytkowania" (zob. wpis kierownika budowy mgr inż. GJ w Dzienniku Budowy - k. 28 akt postępowania przed PINB). Z kolei z wpisu dokonanego w Dzienniku Budowy 3 marca 2011 r. wynika, że w tym dniu trwały jeszcze roboty budowlane, gdyż wykonywano "malowanie ścian i sufitów piętra". Jednocześnie z załączonego do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu protokołu z dnia 6 kwietnia 2011 r. wynika, że w tym dniu dokonano dopiero odbiorów instalacji elektrycznej zainstalowanej w budynku (k. 20). Treść wskazanych wyżej dokumentów jednoznacznie wyklucza możliwość uznania za wiarygodną podnoszoną obecnie przez Skarżącego argumentację, że część budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], przy [...]w [...]była użytkowana co najmniej w okresie 5 lat przed wydaniem postanowienia PINB w [...]z [...]lipca 2011 r. Wbrew twierdzeniom skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wszystkie ww. dokumenty są nierzetelne lub żeby potwierdzały nieprawdę. Skarżący nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Wymaga ponadto w tym miejscu ponownego podkreślenia, że aktualne twierdzenia Skarżącego i podważanie wiarygodności dowodów oraz prawidłowości ustaleń, na których opierał się organ powiatowy wydając postanowienie o nałożeniu kary, w tym sygnalizowanie, że w czynnościach kontrolnych obiektu przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2011 r. przez przedstawicieli PINB w [...]brała udział osoba nie dysponująca stosownym pełnomocnictwem H.G. (jej syn – W.S.) nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Sąd całkowicie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym, odmienna wykładnia przepisów prawa oraz ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może być poczytywana za "rażące naruszenie prawa". Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21, LEX nr 3177986; por. też wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1818/21, LEX nr 3273301). Zastosowania sankcji nieważności nie można również wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/13, CBOSA). Jednocześnie raz jeszcze wypada zauważyć, że co do zasady naruszenie reguł postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest bowiem czymś wyjątkowym. Jest też tak dlatego, że tryby nadzwyczajne postępowania przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie są wobec siebie konkurencyjne. Jak wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, wady wymienione w art. 156 § 1 muszą tkwić w samej decyzji. Istotne wady postępowania to zaś wady wskazane w przesłankach mogących prowadzić do jego wznowienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Można więc stwierdzić, że wady powodujące wznowienie postępowania to w zasadzie właśnie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności decyzji – materialne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Nie ma to co prawda charakteru bezwzględnego, albowiem wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54). Jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame. Powyższe prowadzi do wniosku, że nawet gdyby okazało się, że dowody na których opierały się organy orzekające w sprawie zostały sfałszowane, bądź też gdyby ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, to przesłanki te stanowią wyłączną podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Sytuacja taka nie stanowi natomiast o wystąpieniu wadliwości kwalifikowanej decyzji, stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organy działające w tym trybie nadzwyczajnym nie przeprowadzają również co do zasady nowych dowodów, lecz opierają się na materiale zebranym w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł, że z akt administracyjnych postępowania prowadzonego przed PINB w [...]nie wynika takie naruszenie procedury administracyjnej, które pozwalałoby na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, w tym naczelnych zasad k.p.a. Wypada odnotować, że H.G., została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie użytkowania budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...], przy [...] w [...]oraz zgodnie z dyspozycją art. 79 § 1 k.p.a. prawidłowo powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin ww. budynku, co potwierdza zawiadomienie PINB w [...]z [...]maja 2011 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru korespondencji. W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługuje także drugi z zarzutów skargi, a dotyczący błędnego określenia adresata decyzji PINB w [...]z [...]lipca 2011 r. W tym względzie wymaga po pierwsze zauważenia, że jak trafnie wyjaśniły organy, z treści art. 57 ust. 7 Pr.bud., w oparciu o który działał organ powiatowy, w żadnym razie nie wynika, że kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona wyłącznie na inwestora robót budowlanych. Przepis ten ustanawia bowiem odrębny delikt administracyjny, nie związany z innymi uchybieniami jakich dopuścił się inwestor w procesie budowlanym. Co prawda zasadniczo karę na podstawie art. 57 ust. 7 Pr.bud. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wymierza się inwestorowi, gdyż to inwestor jest z mocy prawa zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże może się zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą skutkować wymierzeniem kary nie inwestorowi, tylko podmiotowi, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3318/19, CBOSA), będzie tak np., gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpił inny podmiot wbrew woli inwestora, lub chociażby bez jego zgody. Istotne znaczenie ma poza tym fakt, że jak wynikało z niekwestionowanych wówczas ustaleń organu powiatowego, to H.G przystąpiła samowolnie do użytkowania części (I piętra) budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] przy [...]w [...]. To H.G w dniu 16 maja 2011 r. złożyła do PINB w [...]wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "2 pawilonów handlowo-usługowych w jednym budynku" położonych na ww. nieruchomości. Wreszcie to H.G. była właścicielem tej nieruchomości w dniu kontroli organu powiatowego, a jak wynika z akt sprawy, to H.G. przejęła obowiązki inwestora w procesie budowlanym i wszczętym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu naprawczym, albowiem w dniu 29 września 2011 r. złożyła w organie powiatowym opracowany w dniu 27 sierpnia 2011 r. na jej zlecenie projekt budowalny zamienny dotyczący ww. budynku handlowo-usługowego (zob. k. 2 - akt postępowania administracyjnego). Nie ulega zatem wątpliwości, że H.G. była także stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania części ww. obiektu budowlanego. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o wadzie powodującej nieważność rozstrzygnięcia PINB w [...], gdyż jak już wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań prawnych, o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie) można mówić wyłącznie wtedy, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jasny wynika, że adresatem decyzji jest podmiot, który w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.