VII SA/Wa 1044/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu wniosku P. K. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") – odmówił przywrócenia terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...] wstrzymał E. i P. K. oraz J. J. budowę obiektu gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 6,05 x 5,0m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu, a także o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożył P. K. [...]WINB wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu zażaleniowym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Stosownie do art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W pouczeniu postanowienia PINB zawarto prawidłową informację o terminie na złożenie zażalenia. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie PINB doręczono P. K. 15 grudnia 2021r., o czym świadczy data i podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru rozstrzygnięcia. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie upłynął więc 22 grudnia 2021 r., a P. K. złożył zażalenie za pośrednictwem poczty 4 stycznia 2022 r. [...]WINB (pismem z 21 stycznia 2022 r.) zawiadomił skarżącego, na podstawie art. 15zzzzzn² pkt 1 ppkt 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa Covid"), że zażalenie z 21 grudnia 2021 r. na postanowienie PINB z [...] grudnia 2021 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego do dokonania tej czynności, (art. 141 § 2 k.p.a.). Jednocześnie organ ten wyznaczył termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przewrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. We wniosku o przywrócenie terminu P. K. wskazał: "(...) Uchybienie dotyczące terminu związane było z chorobą-COVID-19 na którą w dniach 17-26 grudnia 2021 chorował mój 9-letni syn, który jest pod moją opieką i z którym miałem bezpośrednią styczność, ja również objęty byłem częściowo kwarantanną". Organ odwoławczy stwierdził, że z załączonej kopii dokumentacji z Centrum e-Zdrowia wynika, że skarżący przebywał na kwarantannie do 18 grudnia 2021 r., zaś syn skarżącego odbywał izolację od 17 grudnia 2021 r. do 26 grudnia 2021 r. Skarżący odebrał kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego [...] grudnia 2021 r., a zatem jeszcze 2 dni przed skierowaniem na kwarantannę/izolację. Ponadto kwarantanna skończyła się 18 grudnia 2021 r., a więc skarżący miał możliwość złożenia zażalenia w kolejnych dniach, tj. 19, 20, 21 i 22 grudnia 2021 r. Wobec powyższego miał możliwość złożenia zażalenia w ustawowym terminie. Zdaniem [...]WINB, skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, bowiem nie dochował należytej staranności. Istniejący stan epidemii i związane z nim obostrzenia nie mogą bezwzględnie usprawiedliwiać i tłumaczyć w każdym przypadku naruszenia obowiązujących przepisów, w tym dotyczących przekroczenia terminów procesowych. Organ (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych) podkreślił, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą. Nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu. Przywrócenie terminu może nastąpić jedynie z ważnych przyczyn. Będzie to miało miejsce tylko wówczas, gdy wystąpi obiektywna uniemożliwiająca dokonanie czynności przeszkoda, niezależna od woli zainteresowanego, której nie mógł usunąć za pomocą sił i środków normalnie dostępnych, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przeszkoda ta ma być od strony niezależna, trudna do przezwyciężenia. A zatem konieczne jest wykazanie braku winy w uchybieniu powyższego terminu. Art. 58 k.p.a., nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia, co oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się P. K., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 29 kwietnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, - naruszenie art. 58 § 1 Kpa, poprzez przyjęcie błędnej wykładni, skutkiem czego wydano postanowieni o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...]". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Podał, że we wniosku o przywrócenie terminu wyjaśnił, że uchybienie terminowi związane było z chorobą COVID-19, na którą w dniach 17-26 grudnia 2021 r. chorował jego 9-letni syn, który jest pod jego opieką i z którym miał bezpośrednią styczność, przez co objęty był częściową kwarantanną. Ponadto, niejednoznaczne wyniki testów oraz niedyspozycje zdrowotne nie pozwoliły mu na zredagowanie i bez zbędnego ryzyka rozprzestrzeniania COVID-19 nadanie zażalenia w wymaganym terminie. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżący załączył do wniosku potwierdzenie izolacji i kwarantanny COVID-19 oraz kopię złożonego zażalenia. 21 stycznia 2022 r. skarżący został zawiadomiony przez organ o uchybieniu terminu, jednocześnie organ wyznaczył 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Prawidłowo złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w terminie 10 dni od otrzymania ww. zawiadomienia, tj. 31 stycznia 2022 r. Skarżący przytoczył fragment wyroku WSA w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 726/21, w którym Sąd stwierdził, że "art. 58 par. 1 k.p.a. wymaga "uprawdopodobnienia" braku winy. Nie wymaga natomiast "wykazania obiektywnych przeszkód". Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 par. 1 k.p.a., jest środkiem zastępczym dowodu niedającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana powinna zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie". W jego ocenie uprawdopodobnił, że w okresie od 17 grudnia do 26 grudnia 2021 r., sprawował opiekę nad chorym na COVID-19 synem, z którym miał bezpośrednią styczność, sam również od 12 grudnia do 18 grudnia 2021 r. pozostawał na kwarantannie. Skarżący nadmienił również, że pierwotnie miał przebywać na kwarantannie od 12 grudnia do 22 grudnia 2021 r., jednakże 17 grudnia 2021 r., wybrał się ponownie na test pod kątem stwierdzenia zarażenia COVID-19, ponieważ jego syn również wykazywał objawy zarażenia i również obowiązany był poddać się tym badaniom. Syn 17 grudnia 2021 r., otrzymał pozytywny wynik testu oraz skierowanie na izolację, która zakończyła się 26 grudnia 2021 r. Natomiast skarżącemu skrócił się okres kwarantanny do 18 grudnia 2021 r. Negatywny wynik testu na obecność COVID-19 nie miał wpływu na jego zdrowie, ponieważ nadal chorował. Jednocześnie opiekował się chorym synem, przebywającym na izolacji domowej. Zdaniem skarżącego, organ błędnie uznał, że odbierając korespondencję 15 grudnia 2021 r., odebrał ją dwa dni przed skierowaniem na kwarantannę. Dodał, że w celu uniknięcia rozprzestrzeniania się wirusa, ze względu na rozbieżne wyniki testów oraz pogarszający się stan zdrowia, skarżący (stosując się do ogólnych zaleceń rządu), pozostał do 26 grudnia w domu razem z synem. Następnie w ciągu 7 dni roboczych tj. 4 stycznia 2022 r., złożył zażalenie na kwestionowane postanowienie PINB w [...]. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że organ odwoławczy poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym terminów dokonania przez skarżącego czynności procesowej, jaką było złożenie zażalenia (art. 7 k.p.a.). Takie ustalenie zostało przez organ poczynione na podstawie dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy i nie jest kwestionowane przez skarżącego. Dokonana przez organ ocena tych dowodów opierała się więc na uwzględnieniu dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. i nie była dowolna (art. 80 k.p.a.). [...]WINB prawidłowo wyłożył i zastosował w tej sprawie również treść art. 15zzzzzn² pkt 1 ppkt 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842), informując skarżącego, że jego zostało wniesione z uchybieniem terminu z art. 141 § 2 k.p.a. i wyznaczając termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W takim zakresie uznać należy, że organ II instancji działał na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.). Skarżący nie kwestionuje prawidłowości tego pouczenia. Skarżący zarzuca natomiast [...]WINB, że nie uznał wskazywanych przez niego faktów w postaci choroby syna i związanej z nią kwarantanny oraz okresu izolacji, a także tego, że skarżący nie chciał narażać osób postronnych na ryzyko zakażenia wirusem Covid-19 – co spowodowało, że nie mógł w ustawowym terminie nadać zażalenia. Takie działanie organu naruszać miało art. 58 § 1 k.p.a., nakazujący organowi przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na prośbę skarżącego, gdyż uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stanowisko pełnomocnika skarżącego jest błędne. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy. [...]WINB, zgodnie z art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., uzasadnił zarówno faktycznie, jak i prawnie przyczyny odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia przez skarżącego. Jak wynika z analizy akt – na co organ zwrócił uwagę – skarżący odebrał postanowienie PINB 15 grudnia 2021 r., a odbywał kwarantannę do 18 grudnia 2021 r. Jego syn natomiast przebywał w izolacji od 17 grudnia 2021 r. do 26 grudnia 2021 r. Słusznie więc dostrzegł organ odwoławczy, że skarżący mógł w terminie 2 dni przed kwarantanną złożyć terminowo zażalenie. Ponadto, skoro jego kwarantanna zakończyła się 18 grudnia 2021 r., to miał możliwość złożenia zażalenia w terminie jeszcze przez kolejne 4 dni. W judykaturze dominuje pogląd, że przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu jest wystąpienie przeszkody nie do przezwyciężenia, a więc takiej, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, np. nagłej, ale rzeczywistej ciężkiej choroby strony. Nawet samo przebywanie strony na zwolnieniu lekarskim nie jest wystarczającą przesłanką do tego, aby przywrócić termin do dokonania czynności procesowej (vide np. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1110/21, wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 120/22, WSA w Łodzi z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 24/22, WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/22, CBOSA). Ani kwarantanna skarżącego, ani izolacja jego syna nie stanowiła przeszkody do napisania w terminie zażalenia w miejscu, w którym się znajdowali. Zażalenie nie musi mieć szczególnej treści i formy – wystarczające jest nawet jednozdaniowe stwierdzenie, że adresat nie zgadza się z postanowieniem (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a.). Można więc było je napisać w ustawowym terminie, zaś wysłać do organu – nawet przez samo wrzucenie do skrzynki pocztowej – przez dwa dni przed rozpoczęciem przez skarżącego kwarantanny, jak i przez 4 dni po jej zakończeniu. Co więcej, skarżący mógł się – wobec wyrażanych obaw – wyręczyć w tej prostej czynności innymi osobami, powierzając im samo wrzucenie przesyłki z zażaleniem do skrzynki pocztowej. W tym stanie rzeczy tut. Sąd uznał za zasadne uzasadnienie postanowienia organu II instancji w zakresie wskazania przyczyn odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania – właśnie z uwagi na treść art. 58 § 1 k.p.a. Z przyczyn wymienionych w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez [...]WINB art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego "na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy". Organ – co wynika z treści zaskarżonego postanowienia – rozważył wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, mające uprawdopodobnić brak jego winy w dochowaniu terminu. To, że – słusznie – nie uznał ich za wystarczające w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. nie stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego, tylko o poprawnej subsumcji prawnej organu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.