VII SA/Wa 1041/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Przedmiotem skargi J.R. i M. R. ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., wydane w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. W.[ w G., gm. O., w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") wpłynęło 19 listopada 2019 r. pismo skarżących z 17 listopad 2019 r., z wnioskiem o wszczęcie na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, "Prawo budowlane") postępowania administracyjnego "w zakresie samowoli budowlanej przy ul. W. [...]" w G., gmina O. W uzasadnieniu wniosku skarżący podali, że właściciel ww. działki, realizując budowę budynku mieszkalnego samowolnie podwyższył teren realizowanej inwestycji o ponad 0,5 m. Dodali przy tym, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania pozwolenia jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W odpowiedzi na wezwanie organu z 23 listopada 2019 r. do wykazania interesu prawnego w sprawie skarżący w piśmie z 2 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 3 grudnia 2019 r.) wskazali, że ich grunty sąsiadują z działką objętą inwestycją i odczuwają immisję bezpośrednią w postaci skierowania wód opadowych i roztopowych przez inwestorów na ich teren. Powyższe, jak dodali, uzasadnia uznanie ich za stronę postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Dalej, PINB postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. [...] w miejscowości G., gm. O. W uzasadnieniu organ wskazał, że 21 marca 2014 r. E. F. i H. F. ("inwestorzy") złożyli zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty [...] ("Starosta") nr [...]z [...] lutego 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na dz. nr ew. [...] obręb G. ul. W., gm. O. Starosta [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą zmienił własną decyzję nr [...] i tym samym zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie projektu zamiennego zagospodarowania działki oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na ww. działce. Organ wskazał też, że inwestorzy 19 października 2018 r. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wobec którego PINB nie wniósł sprzeciwu. Następnie organ stwierdził, że skarżący nie wykazali, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś poruszona we wniosku kwestia podniesienia terenu i odprowadzania wód opadowych jest zabroniona, ale należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268). Nadto wskazał, że odpowiednia decyzja została wydana przez Burmistrza O. [...] października 2019 r. W wyniku wniesienia przez skarżących zażalenia na opisane wyżej postanowienie, [...]WINB opisanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w całości i na postawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. [...] w G., gm. O. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo prawidłowego rozstrzygnięcia, zaskarżone postanowienie należało uchylić, albowiem część uzasadnienia nie odpowiadała prawu. Nadto PINB nieprawidłowo oznaczył nieruchomość, na której znajduje się budynek będący przedmiotem wniosku. Następnie organ wyjaśnił, w jakich przypadkach stosuje się art. 61a § 1 k.p.a., po czym wskazał, że przedmiotem wniosku skarżących było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. W. [...] (a nie, jak wskazał organ powiatowy, przy ul. W. [...]) w G., gm. O. Skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co wynika wprost z treści wniosku i jego uzasadnienia. Również w piśmie z 2 grudnia 2019 r. skarżący wskazali na art. 48 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze organ wskazał, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania w ww. trybie z wniosku skarżących, ponieważ, jak wynika z akt sprawy, budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący na nieruchomości przy ul. W. [...] w G. został wybudowany na podstawie decyzji Starosty z [...] lutego 2014 r. oraz zmieniającej ją decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r. Ponadto ww. obiekt został oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z 19 października 2018 r. Tryb postępowania określony w art. 48-49 Prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, co nie miało miejsca w omawianej sprawie, i co w sposób oczywisty można stwierdzić już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, bez konieczności merytorycznej oceny zarzutów skarżących i odnoszenia się do meritum sprawy. Skoro wniosek skarżących został oparty o art. 48 Prawa budowlanego, a organ jest związany żądaniem wnioskodawcy, to fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i ocena charakteru tych odstępstw następuje w innym trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego. Wobec zaistnienia powyższej przesłanki [...]WINB odstąpił od zajęcia stanowiska co do oceny interesu prawnego skarżących w sprawie objętej ich wnioskiem. Na marginesie zaś wskazał, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń odnośnie podwyższenia terenu w ramach realizacji budynku i związanego z tym skierowania wód opadowych i roztopowych w kierunku ich nieruchomości nie przedłożyli żadnych wiarygodnych dowodów, z których można byłoby wywieść ich interes prawny. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jeżeli zmiana kierunku odpływu wód z nieruchomości ma związek z robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do podejmowania działań w ramach ustawowych kompetencji. Organy nadzoru budowlanego są bowiem właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku, gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestia odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy Prawo wodne i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2020 r. J.R. i M.R. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania: - 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących pomimo istnienia przesłanek do jego wszczęcia, - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy w innym zakresie aniżeli organ I instancji, polegające na dokonaniu przez organ odwoławczy oceny przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, których nie oceniał organ I instancji, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy stwierdzając nieistotne uchybienia organu I instancji organ odwoławczy winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że przedmiotem oceny organu I instancji była przesłanka braku interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Organ II instancji z kolei w swym rozstrzygnięciu nie odniósł się do ustaleń organu I instancji w zakresie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, a oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach w zakresie zaistnienia w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe spowodowało, iż w sprawie skarżących postępowanie zostało ograniczone do postępowania jednoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. o charakterze reformatoryjnym, tj. uchylające postanowienie organu I instancji (o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących) i orzekające o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących z 17 listopada 2019 r. w sprawie budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. [...] w G., gm. O. Orzekając w ten sposób, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. [...]WINB podał, że wprawdzie odmowa wszczęcia postępowania na wniosek z 17 listopada 2019 r. "była właściwa", ale z uwagi na błąd organu I instancji (w sentencji postanowienia) w oznaczeniu nieruchomości, której ww. wniosek dotyczył oraz częściowo wadliwe uzasadnienie postanowienia tego organu, postanowienie to wymagało "zmiany". W swoich rozważaniach [...]WINB wskazał zaś, że kwestia interesu prawnego skarżących (na której skoncentrował się organ I instancji) w zgłoszonej przez nich sprawie jest o tyle "bez znaczenia", że żądanie już z przyczyny o charakterze przedmiotowym nie może być uwzględnione. W okolicznościach sprawy, których ustalenie nie wymagało podjęcia skomplikowanych czynności, wszczęcie z wniosku skarżących postępowania w trybie wnioskowanym -a uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego- nie może mieć bowiem miejsca. Zauważył przy tym, że realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i ocena charakteru tych odstępstw następuje w innym, niż wskazany w ich żądaniu, trybie. Poza tym [...]WINB zweryfikował stanowisko organu I instancji co do kompetencji organu nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących zmiany kierunku spływu wód z nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść wystąpienia skarżących (v. pismo z 17 listopada 2019 r.), kolejne pismo skarżących stanowiące jego uzupełnienie (v. pismo z 2 grudnia 2019 r.), a także wydane dla nieruchomości przy ul. W. [...] pozwolenia na budowę (v. decyzja nr [...] z [...] lutego 2014 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2017 r.), jak i sentencję i uzasadnienie postanowienia organu I instancji (v. postanowienie nr [...] z [...] lutego 2020 r.), Sąd uznał, że ww. rozstrzygnięcie [...]WINB jest prawidłowe. I tak, rozwijając tę ocenę Sąd stwierdza, że [...]WINB, działając na skutek zażalenia skarżących wniesionego na ww. postanowienie PINB z [...] lutego 2020 r. i stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązany był ponownie zająć się sprawą rozstrzygniętą skarżonym postanowieniem. Nie był przy tym jedynie kontrolerem skarżonego orzeczenia. [...]WINB jako organ II instancji ma bowiem obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji, w tym posiada kompetencje do dokonania własnej, samodzielnej oceny. W efekcie może także wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, albo podtrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji ale z innych przyczyn (tj. z innym uzasadnieniem, usuwając w ten sposób wady popełnione przez organ I instancji). Zatem, orzekając w sprawie, [...]WINB mógł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. jako organ odwoławczy uchylić zaskarżone postanowienie w całości i rozstrzygnąć sprawę "co do istoty", jeżeli doszedł do przekonania, że zaskarżone orzeczenie jest nieprawidłowe. Poza tym, zdaniem Sądu, [...]WINB nie naruszył art. 15 k.p.a. i uregulowanej w nim zasady. Będąc uprawnionym do orzekania w sprawie (wobec skutecznie wniesionego zażalenia) obowiązany był w tym przypadku rozważyć, czy z wniosku skarżących z 17 listopada 2019 r. należy wszcząć i przeprowadzić postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, dokładnie: w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W takim przedmiocie orzekł PINB, w takim też wypowiedział się [...]WINB w zaskarżonym postanowieniu. Oba organy zajęły się bowiem wyłącznie powstałym zagadnieniem procesowym – dotyczącym wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z wniosku skarżących. Uwzględniając powyższe nie można więc stwierdzić, aby ww. organy "wypowiedziały się w różnym zakresie". Wbrew treści skargi nie świadczy o tym zmiana argumentacji na etapie postępowania zażaleniowego (tj. w postanowieniu organu II instancji), mająca wskazywać na konieczność zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu; tego rodzaju zmiana jeszcze nie stanowi o naruszeniu prawa i ograniczeniu postępowania do jednej instancji. W ten sposób nie ulega bowiem zmianie przedmiot zainteresowania organów. [...]WINB słusznie przy tym przyjął, że skoro sprawa wywołana została wnioskiem skarżących, to organ był w tej sprawie tym żądaniem związany (v. art. 61 § 1 k.p.a.). Słusznie więc [...]WINB zauważył, że skarżący konsekwentnie domagali się w kierowanych pismach uruchomienia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wskazując na samowolę budowlaną popełnioną przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w G., gm. O. Stwierdzając zaś, że dla ww. budynku zostały wydane pozostające w obrocie prawnym pozwolenia Starosty [...], prawidłowo uznał, że postępowanie we wnioskowanym przez skarżących kierunku nie może być wszczęte. Inwestor uzyskał bowiem wymagane prawem "zgody" (v. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a więc samowola, o której mowa ww. art. 48 nie występuje; natomiast ewentualne odstępstwa od zatwierdzonych ww. pozwoleniami projektów budowlanych mogą być badane, ale w innym trybie. To też - zdaniem Sądu - uzasadniało (w istocie) "podtrzymanie" przez tego organ postanowienia organu I instancji wydanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej z uwagi na stwierdzone błędy/nieprawidłowości w orzeczeniu PINB, [...]WINB prawidłowo orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (poprawiając w ten sposób zarówno sentencję postanowienia z 24 lutego 2019 r., jak i podaną tam argumentację przemawiającą za zastosowaniem art. 61a § 1 Kodeksu). Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd stwierdza w końcu, że choć rację mają skarżący, że art. 61a § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie tylko w sprawach oczywistych, niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to jednak mylą się wskazując, że w tym przypadku [...]WINB dokonał analizy pod kątem legalności budowy (prowadził więc czynności dowodowe), albowiem kwestia ta "nie była widoczna na pierwszy rzut oka". Zdaniem Sądu, powyższe (legalność budowy) nie wymagało podjęcia skomplikowanego procesu wyjaśniającego; sprowadzało się bowiem wyłącznie do ustalenia, że na realizację kwestionowanego przez skarżących budynku uzyskano pozwolenia, tj. decyzję z [...] lutego 2014 r. zmienioną decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dla wykluczenia możliwości uruchomienia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego wystarczy zaś stwierdzenie, że roboty budowlane prowadzone są/były na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. W tym przypadku taka też sytuacja wystąpiła. Sąd dostrzega jednocześnie, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania rozumieć zaś trzeba takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis ten nie definiuje ww. pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", ani nie zawiera katalogu takich; Sąd przyjął zaś, że w pojęciu tym będzie mieścić się także "przyczyna" podniesiona przez [...]WINB w niniejszej sprawie – wskazująca na brak podstaw wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego wobec obiektu zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. W tej sytuacji, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.