VII SA/Wa 1033/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R.K., K.R., A. W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe ,,[...]’’ sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K., K. R., A. W. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe ,,[...]’’ sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., [...], NR [...]Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...]listopada 2019 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] Sp. j. R. K., K. R., A. W., obejmujące budowę budynku handlowo-usługowego wg projektu indywidualnego o pow. zab. - 6874,7 m2, pow. użyt. - 8048,9 m2 i kub. - 64915,6 m3 (kat. ob. bud. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą: instalacjami wewnętrznymi, dwoma zadaszonymi śmietnikami w formie wiat, pylonem reklamowym, wewnętrznym układem drogowym (drogi wewnętrzne, chodniki), murem oporowym, zielenią oraz zewnętrznymi instalacjami (jako wewnętrzne na działce inwestora: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczową, przebudową sieci drenarskiej) na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...] położonych w [...] przy ulicy A. B. -uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. Nr [...] znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że odwołanie od opisanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji złożyła firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Odwołanie jest uzasadnione ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku handlowo-usługowego (częściowo jednokondygnacyjnego, częściowo dwukondygnacyjnego) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, wg odrębnych opracowań projektowych, obejmująca: budowę budynku handlowo- usługowego, z instalacjami wewnętrznymi (instalacja wody, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji deszczowej, wentylacji, ogrzewania z węzłem cieplnym, instalacją elektryczną wg oddzielnych opracowań branżowych), budowę dwóch zadaszonych śmietników w formie wiat (SM1, SM2), budowę pylonu reklamowego (P), planowaną (wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej) budowę trzech zjazdów (dwóch z ulicy [...], jednego z ulicy [...]), budowę wewnętrznego układu drogowego o nawierzchni utwardzonej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych z obniżonym w stosunku do poziomu posadzki w budynku placem przeładunkowym dla obsługi samochodów zabezpieczonym murem oporowym, z opaską betonową wokół budynku, budowę układu pieszego o nawierzchni utwardzonej, z murami oporowymi w formie ściany oporowej przy doku rozładunkowym z przejściami między ulicą [...] oraz ciągiem pieszym biegnącym wzdłuż północnej granicy działki, zagospodarowanie terenu zielenią towarzyszącą, budowę zewnętrznej infrastruktury technicznej, tj.: instalacji wody z hydrantem zewnętrznym (z planowanym przyłączem wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej), instalacji kanalizacji sanitarnej (z planowanym przyłączem wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej), instalacji kanalizacji deszczowej (z planowanym przyłączem wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej), instalacji elektrycznej NN (z planowanym przyłączem wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej), planowanej instalacji ciepłociągu (jako planowanego przyłączem wg odrębnego opracowania i odrębnej procedury administracyjnej, w gestii [...]), przebudowy sieci drenarskiej na działce (str. 104 projektu Tom I). Projektowany budynek składa się z dwóch charakterystycznych części - parterowej części halowej o przeznaczeniu handlowym oraz dwukondygnacyjnej części biurowo-socjalnej. Obiekt ma wymiary wg osi konstrukcyjnych: długość 150,4 m, szerokość 48,1 m, maksymalna wysokość 12 m. Ściany zewnętrzne zostały zaprojektowane jako murowane z bloczków z betonu komórkowego. Główną konstrukcję dachu budynku stanowi układ kratownic oraz rygli stalowych opartych przegubowo na prefabrykowanych słupach żelbetowych, formujących wielospadową polać dachową ze spadkiem 20° (str. 7 projektu Tom II). Mając na uwadze powyższe parametry, planowana inwestycja jest wielkopowierzchniowym obiektem handlowym, którego powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2. Na terenie inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego części miasta [...], p.n. "[...]" przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...]czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004 Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działki inwestycyjne: [...], [...] położone w [...], leżą w granicy jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U-l - teren usług komercyjnych (handel i usługi) - § 21 ust. 1 ww. planu. Analizując przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, że momentem początkowym, od którego należy rozpocząć analizę jest możliwość realizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Regulacje dotyczące możliwości wybudowania takiego obiektu określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293) oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie z art. 10 pkt 3a ww. ustawy, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one realizowane. Natomiast zgodnie z art. 10 pkt 3b ww. ustawy lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te wyraziły wprost zasadę, zgodnie z którą realizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wymaga wcześniejszego określenia w Studium obszarów, na których obiekty takie mogą być realizowane oraz wskazania lokalizacji takich obiektów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia jednak wymaga, że możliwość zlokalizowania danego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, na etapie pozwolenia na budowę, musi wynikać bezpośrednio z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie studium, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjęto stanowisko, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektu handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogła nastąpić jedynie na podstawie planu miejscowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 grudnia 2012 r., sygn. IIOSK 1515/11; z 13 października 2009 r., sygn. II OSK 1558/08; z 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10). Wojewoda [...] ocenił, że zgodnie z aktualnymi przepisami, nie wystarczy wskazanie obszaru lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w Studium. Konieczne jest również, aby obiekt taki został uwzględniony w obowiązującym na danym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium nie znajduje bezpośredniego zastosowania w procedurze wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest to akt polityki przestrzennej gminy, wytyczający kierunki i zasady, nie jest natomiast źródłem prawa miejscowego. Ponadto, organy administracji publicznej nie mają możliwości rozszerzającej interpretacji zapisów planów miejscowych, a tym bardziej przepisów prawa powszechnie obowiązującego tj. ustaw. Przepis ustawy, który wprost wyraża konieczność istnienia określonego zapisu w planie miejscowym, nie może być interpretowany w sposób, wyłączający konieczność istnienia tego zapisu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2017 r. VII SA/Wa 1271/16: "Jeśli organy samorządu terytorialnego nie przewidziały w planach miejscowych uchwalanych po dniu [...] marca 2001 r. terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, to znaczy, że takiej potrzeby nie stwierdziły bądź nie uznały. Nie można zatem domniemywać dozwolenia lokalizacji omawianych inwestycji, a zatem w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do zatwierdzenia projektu, który przewiduje budowę obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2." Wojewoda [...] stwierdził - przedmiotowy, a opisany powyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co jest wymagane art. 15 ust. 3 pkt. 4 i art. 10 ust. 3a i 3b ww. ustawy. Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody [...] w zaistniałych w sprawie okolicznościach organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił przepisowi art. 77 ust. 1 k.p.a. zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie możliwość wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu pierwszej instancji - stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. , to jednak usunięcie omówionych powyżej nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji. Dokonanie przedstawionych powyżej niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1324/10), zapadłym również w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę: "Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Wojewoda [...] stwierdził, że zasady procesowe opisane w art. 7, 77 k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie również w postępowaniu dowodowym prowadzonym przed Starostą [...] w ramach postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...], znak: [...]. Zdaniem Wojewody [...] o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej świadczy i to, że organ niższego stopnia nie sprawdził projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszo instancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej ta decyzją. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2009 r., sygn. akt IIFSK 658/08). Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł R. K., K. R. A.W. prowadzący Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Sp. J. reprezentowani przez r. pr. B.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, zaś materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był kompletny i nie wymagał uzupełnienia. Na podstawie art. 64b ust. 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, na postawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. Wskazano, że przywołane przez organ drugiej instancji przepisy art. art. 10 pkt 3a i 3b oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzone bowiem zostały ustawą z 25 września 2015r., o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.1713). Zgodnie natomiast z art. 2 przywołanej regulacji zarówno miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jak i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc. Stwierdzono również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części miasta [...], p.n. "Jednostka [...]" przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] czerwca 2008r., w § 21 ust. 3 przewiduje możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego mieszczącego sklepy różnych inwestorów o powierzchni sprzedaży dla poszczególnego inwestora zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami odrębnymi; przy podkreśleniu w architekturze obiektu jego usługowego charakteru i przy zachowaniu zasad kształtowania zabudowy określonych w ust. 2, pkt 2-9 oraz zapewnieniu odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na terenie własnej działki wynikającej ze wskaźników określonych w ust. 4 pkt 2. Dlatego też dokonując oceny planowanej inwestycji poprzez pryzmat jej zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawo budowlane (Dz.U.2019.256), to mając na względzie wszystkie powyższe argumenty należy wywieść wiosek przeciwny niż zaprezentowany w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. W sprzeciwie stwierdzono również, że z uwagi środek zaskarżenia uregulowany art. 64a p.p.s.a., sąd rozpatrując sprzeciw ocenia przede wszystkim istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w tym kontekście podkreślono,, że organ odwoławczy nie wskazał na inne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, co też przesądza o jego kompletności. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie, podkreślmy – "ocenia jedynie", istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Sąd uwzględnił sprzeciw. W sprawie niniejszej Sąd kontrolował decyzję kasatoryjną opartą na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji udzielającej pozwolenia na budowę. Kontrola prawidłowości decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wojewoda [...] słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie miał jednak podstaw do odstąpienia od rozpoznania sprawy co do istoty. Podjętego orzeczenia nie może bowiem uzasadniać inna niż przyjął to organ pierwsze instancji ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istota, powoływanej przez organ a opisanej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Powtórzmy - Sąd uwzględniając sprzeciw ocenił tylko naruszenie prawa w zakresie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie miał ustawowych podstaw do badania innych merytorycznych zagadnień związanych z przedmiotowym postępowaniem. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302). O kosztach postepowania na podstawie art. 200 i 210 § 2 p.p.s.a.