VII SA/Wa 1029/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Sygnatura akt VIISA/Wa 1029/16 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.05.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1100/14, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. Z., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], w [...] z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...],[...] , [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 22+544,28 - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].01.2014r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], jednostka [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 22+544,28. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. Z., decyzją z dnia [...].04.2014 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi S. S., wyrokiem z dnia 26.05.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1100/14, uchylił ww. decyzję GINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy niezasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa, ponieważ organ "podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 kpa powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów kpa, w tym określoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa, czy ustaloną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. (...) Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji." Ponadto Sąd stwierdził, że "(...) wątpliwości budzi twierdzenie organu, że inwestor S. S. nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy równocześnie organ stwierdził, z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].03.2013 r. umorzył z wniosku inwestora – S.S. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] z uwagi na fakt, że inwestor uzyskał wcześniej zezwolenie zarządcy drogi na zlokalizowanie spornego zjazdu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].05.2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze od w/w decyzji Wójta Gminy [...]. Wynika z tego, że organ przywołanych dokumentów merytorycznie stosownie nie ocenił. Organ wskazał również, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji "nie wynika, aby organ dokonał weryfikacji zgodności projektu budowlanego z decyzją ... ustalającą lokalizację zjazdu publicznego dla przedmiotowej inwestycji", natomiast przywołane wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że obowiązkiem organu drugiej instancji było dokonanie stosownej weryfikacji i zawarcie jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro sprawa administracyjna ma być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej jak również organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego nie mógł zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." W kontekście zapadłego wyroku GINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanej sprawie doszło jednak do istotnej zmiany stanu faktycznego, Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2013 r., poz.1409, z późn. zm.), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę można rozpocząć roboty budowlane wyjątkowo - tylko wtedy, gdy decyzja jest wykonalna. Natomiast wniesienie odwołania przez A. Z., wstrzymało wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r., stosownie do art. 130 § 2 Kpa. W toku postępowania organ odwoławczy pismami z dnia [...].10.2015 r. i z dnia [...].11.2015 r., wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy budowa przedmiotowego zjazdu publicznego w km 22+422,00 została rozpoczęta oraz o ewentualne wskazanie daty zakończenia jego budowy. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...].12.2015 r., poinformował, że w dniu [...].07.2015 r. do WINB w [...] wpłynęło zawiadomienie S. S. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].10.2015 r. ustalił, że na drodze krajowej nr [...] w km 22+440 istnieje już zjazd do stacji paliw [...] i na wysokości tej stacji wykonany został m.in. dodatkowy pas wyłączenia z drogi do zjazdu na stację, a pas środkowy został zamknięty wysepką kanalizującą ruch. Pas wyłączenia wykonany został na poszerzeniu jezdni o długości ok. 53 m i szerokości 4,15 m (pkt 3.2 i 3.4 protokołu z dnia [...].10.2015 r,). Tym samym w ocenie organu roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że gdyby nawet objęte wnioskiem roboty budowlane nie zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, to utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę nie było możliwe, z uwagi na art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r., Nr [...], została poprzedzona decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].07.2012r., ustalającą lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...][...] - [...] do działek nr ew. [...] , [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Z dniem [...].07.2015 r. upłynął okres trzech lat od daty wydania decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].07.2012r., ustalającej lokalizację zjazdu publicznego. Tym samym w przypadku nie wykonania przedmiotowego zjazdu publicznego, z tym dniem wygasłaby decyzja lokalizacyjna z dnia [...].07.2012r., stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie m.in. wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Mając na uwadze powyższe GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego w km 22+442,50 wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...],[...],[...] obręb [...], jednostka [...], rozbiórkę istniejącego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w km 22+422,00, przebudowę drogi krajowej nr [...] w km 22+348,00 - 22+554,00 oraz przebudowę linii teletechnicznej w km 22+355,26 - 22+544,28. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie art. 32 ust. 4a, 28 ust. 1, 33 ust. 2 pkt 3 oraz 29 ust. 5 oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane i art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie rozpoznał zarzutów odwołania A. Z., decyzja zawiera szereg nieprawdziwych informacji, uniemożliwia inwestorowi realizację przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Organ wydając ponownie decyzję nie odniósł się do wskazań WSA wynikających z wyroku z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1100/14. Organ uznał, że posiadana przez inwestora decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasła, ale nie wezwał do przedłożenia nowej decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Nie ustalił, czy inwestor poza zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2015r. o zamierzonym rozpoczęcia robót budowlanych, takie roboty faktycznie rozpoczął. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w rejonie objętym wnioskiem, wykonała w czasie prowadzonych prac modernizacji drogi, w części prace budowlane o których zatwierdzenie inwestor wnosił. Inwestor nie naruszył obowiązujących przepisów prawa i nie wykonał żadnych prac budowlanych związanych z zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem. W tym zakresie nieprawdziwe są twierdzenia organu II instancji. Organ II Instancji nie ustalił, kto wykonał istniejący zjazd, sugerując że to inwestor zjazd ten wykonał. W ocenie skarżącego, z faktu iż w rejonie planowanej inwestycji inny podmiot wykonał w pewnym zakresie prace, nie wynika aby wniosek inwestora był bezprzedmiotowy i należałoby umorzyć postępowanie. Organ II Instancji nie wskazał w jakim zakresie wykonany przez GDDKiA zjazd, jest zbieżny z wnioskiem inwestora. Nie jest winą inwestora, że postępowanie odwoławcze trwało 3 lata i w tym czasie wygasła decyzja o lokalizacji zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). Skarga jest bezzasadna. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie w odniesieniu do dnia, w którym swoje rozstrzygnięcie wydawał organ I instancji. Biorąc pod uwagę pierwotnie złożony przez skarżącego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na drodze krajowej nr [...] w km 22+442,50, wyposażonego w pas włączenia ruchu i pas oczekiwania na lewoskręt (w granicach pasa drogowego) na działce nr ew. [...], w [...] do działek nr ew. [...],[...],[...] w dacie orzekania przez organ odwoławczy, przedstawiona przez inwestora dokumentacja techniczna była nieaktualna, albowiem zrealizowano częściowo inwestycję objętą projektem. W tej sytuacji za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wszczęte na wniosek S. S. stało się bezprzedmiotowe. Inwestycja, której dotyczył wniosek została w części zrealizowana, a to oznaczało, że w tej części brak było przedmiotu sprawy. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej zatem wydawać w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Faktu tego nie zmienia okoliczności, iż jak wynika ze skargi, zamiar inwestycyjny został wykonany przez inny podmiot niż wskazany we wniosku. Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2013 r., poz.1409, z późn. zm.), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę można rozpocząć roboty budowlane wyjątkowo - tylko wtedy, gdy decyzja jest wykonalna. Natomiast wniesienie odwołania przez A. Z., wstrzymało wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2014r., stosownie do art. 130 § 2 Kpa. W toku postępowania organ odwoławczy wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy budowa przedmiotowego zjazdu publicznego w km 22+422,00 została rozpoczęta oraz ewentualne wskazanie daty zakończenia jego budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].10.2015 r. ustalił, że na drodze krajowej nr [...] w km 22+440 istnieje już zjazd do stacji paliw [...], a na wysokości tej stacji wykonany został m.in. dodatkowy pas włączenia z drogi do zjazdu na stację, pas środkowy został zamknięty wysepką kanalizującą ruch. Pas włączenia wykonany został na poszerzeniu jezdni o długości ok. 53 m i szerokości 4,15 m (pkt 3.2 i 3.4 protokołu z dnia [...].10.2015 r,). Należy podkreślić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót przy danym obiekcie, jednak budowę można rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym i faktycznym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ utracił kompetencje do wydania pozwolenia na budowę i nie zmienia tej oceny okoliczność iż wniosek skarżącego, a zwłaszcza przedłożona ówcześnie dokumentacja techniczna, mogły obejmować elementy, które nie zostały faktycznie zrealizowane, co podnosi się w skardze. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że gdyby nawet objęte wnioskiem roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, to utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę nie było możliwe, z uwagi na art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W rozpatrywanej sprawie z dniem [...].07.2015 r. upłynął okres trzech lat od daty wydania decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].07.2012r., ustalającej lokalizację zjazdu publicznego. Jakkolwiek argumentacja GINB w tym zakresie, może budzić wątpliwości, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].07.2012r., ustalająca lokalizację zjazdu publicznego została "skonsumowana" przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji, to już sam fakt zrealizowania zjazdu do stacji paliw [...], na drodze krajowej nr [...] w km 22+440, oraz zrealizowania na wysokości tej stacji m.in. dodatkowego pasa włączenia z drogi do zjazdu na stację (o długości ok. 53 m i szerokości 4,15 m) uzasadniał w całej rozciągłości wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.