VII SA/Wa 1028/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Wojewody Mazowieckiego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 553 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Żądając stwierdzenia nieważności aktu, organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy [...] naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zw. dalej "u.p.z.p.", § 6 pkt 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Rada Gminy [...] winna zatem sporządzić, część tekstową i graficzną spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, iż studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych), w tym również zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., co wynika wprost z treści art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Tymczasem, w ocenie Wojewody, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został ponownie wykonany niezgodnie z wymogami przepisów, co wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...], w granicach obszarów objętych zmianą studium. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Konkretyzacja ww. wartości planowania przestrzennego wynika z art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p, zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485, ze zm.) z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, iż podejmując zaskarżoną uchwałę należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wojewoda wskazał, że z art. 10 ust.5 u.p.z.p. wynika, że w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie nowych obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami obecnie zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów faktycznie zagospodarowanych i przeznaczanych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie, uchwałami Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz z 8 lipca 2021 r., zainicjowano proces sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą z 23 czerwca 1999 r., zmienionego uchwałami z 13 lipca 2005 r. i z 27 października 2010 r., a także zarządzeniem zastępczym Wojewody Mazowieckiego z 20 marca 2017 r. obejmujący obszary obrębów ewidencyjnych: [...]. Z ogólnych założeń przyjętych do sporządzenia dokumentu, o których mowa w części I. określającej uwarunkowania, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały: Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę odnosi się do kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Bilans stanowi podstawę do możliwości dokonania zmian w strategicznym, pod względem zagospodarowania przestrzennego, dokumencie jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczania nowych terenów przewidzianych do zabudowy lub braku takiej możliwości. Dla opracowania bilansu przyjęto założenia i wskaźniki, w szczególności średnią powierzchnię terenu niezbędną dla realizacji jednego gospodarstwa domowego z 2711 m2 do 3300 m2 w celu wpłynięcia na ostateczny wynik bilansu i tym samym stworzenia sobie możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę Dokonanie znaczącego przeszacowania średniej powierzchni działki znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach tej samej uchwały w sprawie zmiany studium, bowiem zgodnie z: treścią ujednoliconego tekstu kierunków studium, stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały z 29 grudnia 2022 r. określono minimalną powierzchnię nowych działek, m.in. na poziomie: 1000 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; >600 m2 poza terenami chronionymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i związanej z usługami, >500 m2 poza terenami chronionymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, >400 m2 poza terenami chronionymi dla zabudowy mieszkaniowej szeregowej lub grupowej, na terenach wyposażonych w kanalizację sanitarną; >1000 m2, z zastrzeżeniem terenów objętych zmianą studium, dla których ustala się >800 m2 dla działek z budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi oraz >400 m2 mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej, w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z usługami, na terenach nie wyposażonych w kanalizację sanitarną. Powyższe wprost wpływa na ostateczny wynik bilansu terenów i stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany studium, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 5 pkt 1,2,3,4 i 7 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, Rada Gminy [...] winna sporządzić bilans w sposób spełniający wymogi ustawowe, i w przypadku potrzeby wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem na różne funkcje zabudowy, poza obszarami zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami predysponowanymi na takie cele w ramach obowiązujących planów miejscowych winna wykazać taką potrzeba w sposób wiarygodny. Tymczasem, przyjęte przez Radę Gminy [...] założenie, w brzmieniu: "(...) w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej przeznaczono dotychczas na cele budowlane 777,29 ha (w kolejnych obliczeniach przyjętą powierzchnie w podziale po połowie dla zabudowy mieszkaniowej i dla zabudowy usługowej; w obliczeniach uwzględniono obszary zurbanizowane, w tym tereny komunikacji - oznacza to, iż przedstawione tereny są terenami brutto); w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej pozostaje do wykorzystania 313.85 ha terenów (159,42 ha na cele zabudowy mieszkaniowej), co pozwoli zrealizować 483 nowych gospodarstw domowych w zabudowie mieszkaniowej do roku 2050; (...)", oznacza dokonanie nieuprawnionego pomniejszenia faktycznej powierzchni obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej dla zabudowy mieszkaniowej, w ramach oszacowania chłonności tych obszarów. Jak wynika bowiem z ustaleń Części II. ujednoliconego tekstu kierunków studium stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, zawartych w rozdziale zatytułowanym: "Wskaźniki i standardy projektowania planistycznego dla terenów zabudowy": "(...) 5) Działalność usługowa na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może być lokalizowana pod warunkiem, że będzie działalnością nieuciążliwą dla zaspokojenia potrzeb podstawowych mieszkańców, prowadzoną w budynku mieszkalnym lub w odrębnym obiekcie albo też na odrębnej działce. (...) 2. Przy określaniu w planie miejscowym ustaleń dla terenów określonych w studium jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN-1) oraz dla terenów przeznaczonych pod takie zainwestowanie (MN-2, MN2) należy zachować poniższe zasady. (...) 2) W przypadku zabudowy działki budynkiem usługowym f budynkiem mieszkalnym należy spełnić łącznie parametry dotyczące powierzchni działki i miejsc postojowych a minimalna szerokość działki powinna wynosić 30 m, przy zachowaniu min. 50% powierzchni biologicznie czynnej. (...) 3. Przy określaniu w planie miejscowym ustaleń dla terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową i związaną z usługami, oznaczoną symbolami MU-1 lub MU-2, MU2, należy zachować poniższe zasady. (...) 3) W przypadku zabudowy działki budynkiem usługowym i budynkiem mieszkalnym, zarówno w terenie uzbrojonym jak i nieuzbrojonym, należy spełnić odpowiednio wymagania jak dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej. (...)". "Synteza ustaleń projektu": "(...) Zmiana studium dotyczy wyznaczenia nowych terenów o następującym przeznaczeniu: MN2 - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne; MU2 - budownictwo mieszkaniowe z możliwością realizacji usług; Ul-budownictwo związane z usługami z możliwością zabudowy mieszkaniowej." Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że wbrew przyjętej po połowie tj. 159,42 ha powierzchni terenów pozostałych do wykorzystania na cele zabudowy mieszkaniowej i 159,42 ha powierzchni terenów pozostałych do wykorzystania na cele zabudowy usługowej, dla oszacowania obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, to przedmiotowa zmiana studium umożliwia w sposób wymienny, realizacje zabudowy budynkiem mieszkalnym i usługowym, w ramach funkcji podstawowej lub uzupełniającej, dla wszystkich terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy mieszkaniowej i związanej z usługami (MU), zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (Mw), - zabudowy związanej z usługami (U). W tym przypadku zastosowanie pomniejszenia wyjściowej powierzchni obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej z 318,85 ha do 159,42 ha dla funkcji zabudowy mieszkaniowej, Wojewoda uznaje za nieprawidłowe i nie spełniające wymogu określonego w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., które świadczyć też może o świadomym obniżeniu chłonności, w celu wpłynięcia na ostateczny wynik bilansu i tym samym stworzeniu sobie możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Wojewoda wskazał, że gdyby nawet przyjąć średnią powierzchnię działki na poziomie 3300 m2, to w ramach 318,85 ha terenów zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej dla funkcji mieszkaniowej powstać może 966 gospodarstw domowych, co da możliwość wykorzystania 91 287 m2 powierzchni użytkowej dla tej funkcji zabudowy, zamiast 45 653 m2. Jeżeli zatem do podanej powyżej wartości dodamy chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową (poza zwartą strukturą) wynoszącą 73 186 m2 powierzchni użytkowej, to prawidłowo oszacowana suma chłonności, na podstawie danych zawartych w przedmiotowej zmianie studium winna wynieść 164 473 m2 powierzchni użytkowej funkcji mieszkalnej, a to oznacza, że istniałaby ewentualnie możliwość wyznaczenia lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, poza obszarami zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami predysponowanymi na takie cele w ramach obowiązujących planów miejscowych, tylko w ilości 17,49 ha, zamiast 220,2 ha. Skoro zatem obowiązkiem gminy jest w pierwszej kolejności określenie maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, a następnie jego zestawienie z sumą chłonności, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., to Wojewoda stwierdza, że błędny sposób wyliczenia samej chłonności w sposób zasadniczy wpływa na ostateczny wynik bilansu, a w konsekwencji na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zaskarżona uchwała wprowadza do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zmianę polegającą na uzupełnieniu kierunków Studium poprzez utrzymanie ładu przestrzennego oraz racjonalnego gospodarowania przestrzenią, wyznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową, usługową oraz produkcyjno-usługową oraz wyznaczenia terenów lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW (fotowoltaika) wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 stanowiący, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie jest istotne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. W kontekście podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 1,2,3, i 4 u.p.z.p. stwierdzić należy, że oceny czy uchwała w sprawie zmiany studium obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności, Sąd dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub w części. Nie każde zatem naruszenie trybu lub zasad powoduje nieważność studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść aktu. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Przedmiotem oceny Sądu jest zmiana Studium jako aktu zawierającego kluczowe dla danego terenu diagnozy i określającego perspektywiczną politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Oceniany akt dotyczy ustalenia lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy. Dla oceny tego aktu nie bez znaczenia jest fakt, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. To w znaczącej mierze rzutuje na ocenę charakteru naruszenia prawa z punktu widzenia jego kwalifikowanej formy. Zgodnie zaś z art. 27 u.p.z.p. stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały - zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany studium zastosowanie znajdzie art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że regulacja art. 10 ust. 1 u.p.z.p formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową, lecz także wykładnię celowościową, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 856/09). Artykuł 10 u.p.z.p. i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-15 u.p.z.p., to okoliczności faktyczne istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 u.p.z.p., to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Jakkolwiek art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. zawiera otwarty katalog uwarunkowań i kierunków, o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium jako całości. Należy podkreślić, że z art. 10 ust. 1 wynika obowiązek uwzględniania w studium uwarunkowań wynikających m. in. z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających z kolei m.in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Już z samej konstrukcji przepisu wynika, iż najważniejsze jest, by studium odpowiadało potrzebom i możliwościom rozwoju gminy, a te mają być ustalane m.in. przez pryzmat bilansu terenów. Również w ustępie 2 wskazano, iż bilans uwzględnia się przy określaniu w studium kierunków zmian w strukturze. W ocenie Sądu przyjęta w bilansie sporządzonym na potrzeby zaskarżonej uchwały metodologia jest prawidłowa zważając na celowościową wykładnię przepisów dotyczących sporządzania bilansu. Bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazać na potencjalne przyszłe obciążenia finansowe gminy z tego tytułu. Dlatego przeprowadzenie przez Gminę własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju przemysłu, usług czy infrastruktury oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń należy uznać za całkowicie prawidłowe. Mianowicie to na gminy nałożony został obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji wprowadzonej zasady koncentracji zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych. Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca. Analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii stricte mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. określono chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Obszary te zostały wyznaczone jako zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zrealizowane są w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych. Odnośnie obliczenia chłonności obszarów objętych ustaleniami planów miejscowych wszystkie obowiązujące na terenie gminy Pamiechówek miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zostały poddane georeferencji. Po czym przystąpiono do obliczenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, posiłkując się danymi z Banku Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego. Następnie przeanalizowane zostały ustalenia planów na terenie gminy [...]w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe do zabudowy grunty, w podziale na określone dla nich przeznaczenia zostały przeliczone poprzez ustalone dla nich wskaźniki zabudowy. W wyniku przeprowadzonej delimitacji obszarów organ wyliczył, iż w granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest 777,29 ha gruntów, a 458, 44 ha z nich zostało wykorzystanych na cele budowlane. Tym samym na cele budowlane i komunikacyjne pozostało 318,85 ha gruntów. Według danych GUS, dostępnych w czasie opracowywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych na obszarze gminy [...], była równa 294 300 m2 natomiast liczba ludności na obszarze gminy wynosiła 9 090 osób. Zgodnie zaś z prognozą demograficzną, liczba ludności w 2050 r. wynosić będzie 9 653 mieszkańców. Przy wyliczeniach organ planistyczny uwzględnił dynamikę rozwoju gospodarczego, strukturę populacji, charakter zamieszkania oraz oczekiwane standardy mieszkaniowe (przy założeniu docelowej powierzchni mieszkalnej na osobę równej 45 m2 w 2050 r.) całkowitą powierzchnię użytkową mieszkań organ wyliczył na poziomie równym 434 385 m2. Jednakże w związku z koniecznością wymiany 10% istniejących zabudowań mieszkalnych ze względu na budynki wymagające rewitalizacji lub wyłączenia z użytkowania, do powyższej liczby dodano 29 430 m2. Liczba ta stanowi 10% istniejącej zabudowy mieszkalnej (294 300 m2) i współczynnika wynikającego ze zwiększenia powierzchni użytkowej na osobę z 32,4 m2 do 45 m2. Ostatecznie zapotrzebowanie na nową zabudowę wyliczono na poziomie 169 515 m2. Natomiast w celu obliczenia zapotrzebowania powierzchni terenów na nową zabudowę, określono średnią powierzchnię działki niezbędną dla realizacji jednego gospodarstwa domowego - na poziomie 2711 m2. Wartość tę organ ustalił z uwzględnieniem powierzchni nieruchomości zabudowanych na obszarze gminy [...], zróżnicowanego charakteru zabudowy gminy i związanego z tym przemieszania zabudowy o charakterze zagrodowym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na podstawie dostępnych prognoz oraz danych statystycznych, że jedno gospodarstwo domowe docelowo składać się będzie średnio z 2,1 osób obliczono liczbę gospodarstw domowych które, w pierwszej kolejności, będą mogły wykorzystać do zabudowy wolne tereny znajdujące się w obszarach o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w drugiej kolejności, tereny przeznaczone w pozostałych obszarach planów miejscowych przeznaczone na funkcje związane z mieszkalnictwem. Na podstawie ww. materiałów, organ planistyczny zweryfikował powierzchnię terenów niezabudowanych zlokalizowanych zarówno na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej jak i w obszarach objętych planami miejscowymi, zlokalizowanymi poza ww. jednostkami. Następnie przy danych wejściowych, jakie zostały wykorzystane dla obliczenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, tj. średniej powierzchni działki na poziomie 2711 m2, 2,1 osoby w gospodarstwie domowym oraz docelowej powierzchni mieszkalnej 45 m2 na osobę, a także analizie zapisów obowiązujących planów miejscowych, przedstawione zostały wyniki obliczeń. W świetle powyższego, wszystkie elementy wymagane prawem dla bilansu zostały w części tekstowej zmiany Studium, przez Radę Gminy [...] spełnione. Przedmiotowy bilans stanowi opracowanie spójne, kompletne, przejrzyste i logiczne. Przeprowadzenie przez Radę Gminy [...] własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju przemysłu, usług czy infrastruktury oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń Sąd uznaje za prawidłowe. Bilans wskazuje na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowania gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazuje na potencjalne przyszłe obciążenia gminy z tego tytułu. Zarzut, że bilans terenów sporządzono wadliwie ze względu na fakt, że obszary o zwartej zabudowie ustalono dla obszarów, które za zwartą zabudowę nie mogą być uznane, jest niezasadny. Jak wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 666/19, przez obszar o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (zwarta zabudowa) rozumieć należy tereny zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych. Należy podkreślić, że chłonnością nie jest łączna ilość powierzchni użytkowej na terenach zwartej zabudowy – ale "możliwość lokalizowania nowej zabudowy". Można sformułować stwierdzenie, że stopień "dogęszczenia" zabudowy może być znaczny – a wcale nie oznacza to równoważenia procesów rozwojowych i kreowania przestrzeni o właściwej jakości. Należy przez to rozumieć dopuszczalność zabudowy z uwzględnieniem ogólnych zasad planowania przestrzennego – a więc zapewnienia wartości określonych w art. 1 u.p.z.p., zwłaszcza ładu przestrzennego. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że organ planistyczny nie mógł pominąć przepisów odrębnych wpływających na możliwość zagospodarowania terenu. W szczególności wymogów zawarty w art. 72 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia oraz uwzględnienie oceny możliwości zabudowy terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej niezbędnych dla funkcjonowania terenów zwartego osadnictwa terenów zieleni. Oznacza to, że w analizie organ musiał uwzględnić również konieczność zapewnienia w obrębie obszarów zwartych też enklaw zieleni i przestrzeni publicznych, które powinny pozostać niezabudowane, ale także ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających przykładowo z obowiązku zapewnienia standardów środowiskowych. Tak więc nie zawsze identyfikacja "luk" w zabudowie będzie prowadzić do zwiększenia wyżej wymienionego wskaźnika. Tym samym, chłonności w podziale na poszczególne funkcje dostarcza istotnych danych pozwalających ustalić istnienie podstaw nie tylko do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne w zakresie zabudowy nie tylko w ogóle, ale również w obrębie poszczególnych funkcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 626/19 38 ). Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego dostosowania wskaźników zagospodarowania w sposób świadomy w celu stworzenia możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę w granicach obszarów objętych zmianą studium, organ planistyczny zwrócił uwagę, a Sąd ją przyjmuje, iż przeprowadzona korekta w zakresie zwiększenia średniej powierzchni działki niezbędnej dla realizacji jednego gospodarstwa domowego z 2711 m2 do 3300 m2, jest efektem uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 września 2022 r. którym nakazano uwzględnienie powierzchni niezbędnych terenów uzupełniających związanych z komunikacją (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy zieleni). W związku z tym nie doszło do nieuprawnionego zwiększenia średniej powierzchni działki budowlanej, lecz zmodyfikowane zostało założenie do opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto właściwie skarżący dostrzega, że przejęta w ramach przedmiotowej zmiany studium, średnia powierzchnia terenu niezbędna dla realizacji jednego gospodarstwa domowego na poziomie 3300 m2 nie znajduje odzwierciedlenia w treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla wsi [...] podjętej przez Radę Gminy [...] 6 marca 2023 r., gdyż plan ten określa minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych, a nie wartości średnie. Nadto, zarzut dotyczący "nieuprawnionego pomniejszenia faktycznej powierzchni obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej dla zabudowy mieszkaniowej, w ramach oszacowania chłonności tych obszarów." wobec braku szczegółowych zasad i warunków obliczenia maksymalnego zapotrzebowanie na nowe tereny nie zasługuje na uwzględnienie, co więcej był już analizowany przez Wojewodę Mazowieckiego na etapie weryfikacji uchwały Rady Gminy [...] z dnia 25 sierpnia 2022 r, w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i założenia te nie stanowiły podstawy wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 września 2022 r. Konkludując, stwierdzić należy, iż bilans przeprowadzono w zakresie wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych z wyszczególnieniem obszarów zabudowanych i niezabudowanych (rezerwy terenowej). Przeprowadzono analizę chłonności terenów związanych z zabudową w odniesieniu do uwarunkowań demograficznych. Szczegółowo przedstawiono przyjętą do obliczeń metodologię ustalania zapotrzebowania na nową zabudowę na terenie gminy [...]. Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., wzięto pod uwagę stosownie do art. 10 ust. 7 u.p.z.p. perspektywę nie dłuższą niż 30 lat (szacowano zapotrzebowanie na zabudowę w roku 2050), a także niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie większą niż 30%. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie miało miejsca naruszenie tego rodzaju, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W takim stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.