VII SA/Wa 1028/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego T. O. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( dalej: "Minister", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i zgodności z prawem ustawienia znaków B - 18 – zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w powiecie [...] na drogach gminnych nr [...] i nr [...] oraz drodze wojewódzkiej nr [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem ustawienia znaków B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w powiecie [...] na drodze gminnej nr [...], [...]oraz drodze wojewódzkiej nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. O. ( dalej: "skarżący"). Po rozpatrzeniu zażalenia, skarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister przywołał treść art. 7 i 8 k.p.a. i przedstawił zasady wynikające z tych przepisów. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Wojewody, stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe, jak wskazał dalej organ odwoławczy, oznacza, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga danej sprawy co do jej istoty. Wydając postanowienie na mocy art. 61 a § 1 k.p.a., organ nie może formułować także wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania, jak wyjaśnił organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo, kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Minister wyjaśnił następnie, że spełnienie jednej z dwóch wyżej wskazanych przesłanek, skutkuje odmową wszczęcia postępowania przez organ. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby). Drugą z przesłanek, jest natomiast wystąpienie innych przyczyn, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w szczególnych okolicznościach wykluczających czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuację prawną. Podsumowując, Minister wyjaśnił, że omawiana przesłanka zachodzi zawsze, kiedy wnioskujący, domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego taki stan faktyczny i prawny wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Organ przypomniał, że skarżący wniósł o zbadanie legalności i zgodności z prawem ustawienia znaków B-18 — zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton, na wskazanych przez niego drogach gminnych i wojewódzkiej. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda słusznie wskazał, że ustawienie lub usunięcie znaku drogowego jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno-technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Taka czynność wykonawcza, nie podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do wszczynania postępowania w tej sprawie. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego, bezpodstawne byłoby wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż działania uprawnionych podmiotów związane z organizacją ruchu, nie są określane w drodze decyzji administracyjnej. Dochodzi jedynie do czynności organizacyjno-technicznych, które zostały wprost wskazane w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784). Minister wskazał także, że sprawowany przez Wojewodę nadzór nad zarządzaniem ruchem, odbywa się (podobnie jak ocena organizacji ruchu) w drodze działań o charakterze organizacyjno-technicznym, mających charakter wiążących zaleceń skierowanych do organu zarządzającego ruchem na drodze. Organ odwoławczy, przywołał również uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2), w której wskazano, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro nie może toczyć się we wskazanym przedmiocie postępowanie administracyjne uruchomione przez wnioskodawcę, to należało uznać, że wystąpiła podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy nawiązując do treści zażalenia wyjaśnił, że merytoryczne odniesienie się do wskazanych w nim kwestii, pozostaje poza właściwością ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister bowiem w związku ze złożonym zażaleniem, podejmuje rozstrzygnięcie odnoszące się wyłącznie do kwestii procesowych będących przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, nie rozstrzyga zaś sprawy merytorycznie. Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego, wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, wskazując, że organy obu instancji popełniły błąd subsumcji, niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie, upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie jest odwrotnie i postępowanie, powinno zostać wszczęte na żądanie skarżącego. W ocenie skarżącego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Minister uznał go za stronę. Dalej skarżący argumentował, że w jego żądaniu wszczęcia postępowania, nie jest zawarte żądanie wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że domagał się jedynie wszczęcia postępowania, natomiast kwestię tego, jak ma się ono zakończyć, pozostawił organowi. Zdaniem skarżącego, przedmiotem postępowania, nie jest techniczna czynność związana z ustawieniem znaków, lecz organizacja ruchu na wskazanych przez skarżącego drogach, zgodnie z prawem, a więc projekt organizacji ruchu, a w istocie jego brak. Skarżący, powołując się na przytoczoną przez organ uchwałę składu siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 14/13 z dnia 26 czerwca 2014 r. i wskazując, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), argumentował, że kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, podlega w rozpoznawanej sprawie, brak projektu organizacji ruchu. Dlatego zdaniem skarżącego, Wojewoda, w sposób nieuprawniony przyjął, że postępowanie w sprawie, nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zaskarżone postanowienie zostało więc zdaniem skarżącego wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., zaś organ odwoławczy stan ten akceptuje. Ponadto skarżący podkreślił, że Wojewoda nie od razu odmówił wszczęcia postępowania, lecz próbował ustalić okoliczności sprawy i podjął w sprawie czynności, co wskazuje na fakt prowadzenia postępowania, uniemożliwiający wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Zdaniem skarżącego, postępowanie administracyjne już się toczyło. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i zgodności z prawem ustawienia znaków B -18 – zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w powiecie [...] na drogach gminnych nr [...] i nr [...] oraz drodze wojewódzkiej nr [...]. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jako powód odmowy wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, mieszczący się w pojęciu innych uzasadnionych przyczyn, organ wskazał brak możliwości załatwienia w drodze administracyjnej wniosku skarżącego. Zdaniem organu ustawienie lub usunięcie znaku drogowego, nie podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a., a zatem wykluczona jest kontrola legalności takich czynności wykonawczych wnioskowana przez skarżącego. W ocenie Sądu, brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zaś Minister wydając skarżone postanowienie, naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. Należy na wstępie podkreślić, że skarżący, jak wynika z treści jego żądania wszczęcia postępowania, jest właścicielem węzła betoniarskiego. Przedmiotowe znaki, zostały ustawione na drogach prowadzących od betoniarni do miejsca prowadzenia robót związanych z budową elektrowni wiatrowych, w które zaangażowane jest prowadzone przez skarżącego przedsiębiorstwo. Znak drogowy jest wyrazem normy prawa o ruchu drogowym, która stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym – Dz. U. z 2020 r. , poz..110, t.j. z dnia 24 stycznia 2020 r.) (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, opubl. ONSA 2004/1/8 ). Ustawione znaki uniemożliwiają skarżącemu wykonywanie prowadzonej przez niego działalności, zaś naruszenie wynikających z nich zakazów, wiąże się z odpowiedzialnością za popełnione wykroczenia drogowe. Zdaniem Sądu bezspornym w rozpoznawanej sprawie, jest zatem posiadanie przez skarżącego przymiotu strony stosownie do treści art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Niewątpliwie taki wpływ mają regulacje zawarte w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( Dz. U. z 2019 r. , poz. 821, t.j. z dnia 6 maja 2019 r. ), a zwłaszcza art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń, przewidujący odpowiedzialność za niezastosowanie się do znaku lub sygnału drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania, nie wskazał jako przyczyny tego rozstrzygnięcia, wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną, a rozstrzygnięcie to zaakceptowane zostało przez organ odwoławczy. Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 55/20, LEX nr 2979027). W sytuacji gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19, LEX nr 2774566). Takie właśnie działania, podjęte zostały w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda bowiem pismami z dnia [...].12.2019 r., zażądał od Marszałka Województwa [...] i od Starosty [...] zatwierdzonych projektów organizacji ruchu, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. zażądał od Starosty [...] informacji uzasadniających wprowadzenie zmiany organizacji ruchu. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., zawiadomił o kontroli doraźnej w Starostwie [...]. Powyższe okoliczności stanowią w ocenie Sądu, pierwszy powód wadliwego zastosowania przez organ regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Drugim powodem jest natomiast niezasadne uznanie przez organ, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. W tym zakresie argumentacja organu, również jest błędna. Oczywistym jest bowiem, a wynika to z treści żądania skarżącego, że nie chodziło mu o zbadanie legalności czynności technicznej ustawienia znaków, na co wskazują organy. Skarżący bowiem wyraźnie wskazywał na bezpodstawne i nielegalne ustawienie znaków zakazu, mimo braku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Żądając wszczęcia postępowania, domagał się zatem jak skonkretyzowano w skardze, podjęcia takich czynności, które zaowocują wykonaniem projektu organizacji ruchu (czynność materialno- techniczna - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jego zatwierdzeniem (czynność, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a następnie ustawieniem znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem. Wskazany wyżej charakter prawny tych czynności, potwierdza przytoczona również przez organ uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2). Znajduje on także potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 619/14, LEX nr 1584382). Takie zakwalifikowanie powyższych czynności, stwarza z kolei możliwość ich kontroli za pomocą stosownych środków zaskarżania, a następnie kontroli sądowej. Podkreślić także należy, że odpowiadając na pismo Wojewody, Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, że tymczasowe ograniczenia i zakazy wprowadzone na drogach nr [...] i nr [...] wskazanych w żądaniu skarżącego, zostały wprowadzone w trybie § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784). z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa drogowego i wystąpienie szkód materialnych spowodowanych przez ciężki sprzęt kołowy związany z budową farm wiatrowych. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia, tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu mogą wprowadzić zarząd drogi lub właściwe służby - w nagłym przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych. Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, właściwy zarząd drogi niezwłocznie dokumentuje zmienioną organizację ruchu, określając przewidywany termin przywrócenia stanu pierwotnego, i przedstawia właściwemu organowi zarządzającemu ruchem. Udokumentowanie tych zmian następuje w formie planu z odpowiednim opisem wprowadzonych zmian i dopiero tak udokumentowana tymczasowa zmiana może być przedstawiona organowi zarządzającemu ruchem na drodze. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, mimo pism Wojewody skierowanych do Starostwa [...], nie została mu przesłana stosowna dokumentacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, co zaowocowało wcześniej wspomnianą kontrolą doraźną. Stwarza to uzasadnione podejrzenie, że zmiany oznakowania wprowadzone zostały bezprawnie bez zachowania powyższej procedury. Organ I instancji, powinien zatem formalnie wszcząć stosowne postępowanie w sprawie wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, umożliwiając skarżącemu z uwagi na jego interes prawny udział w tym postępowaniu oraz w konsekwencji wniesienie stosownych środków zaskarżenia, a następnie dopiero ustawić znaki drogowe zgodnie z zatwierdzonym projektem. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.