VII SA/Wa 1020/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lutego 2023 r. nr 244/SAAB/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2023 r. nr 244/SAAB/2023 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda" ), działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej: "organ I instancji") z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022 udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B." (dalej: "decyzja zrid"), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), o udostępnienie akt sprawy i umożliwienie wykonania fotokopii akt ww. sprawy – umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia akt postępowania sprawy znak: WI-I.7821.29.4.2022.LK dotyczącej wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że 6 maja 2022 r., Starosta Warszawski Zachodni zgodnie z art. 133 k.p.a. przesłał do organu odwoławczego odwołanie Spółki od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022 udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B.". Organ odwoławczy dokonał sprawdzenia czy odwołanie zostało złożone w terminie i ustalił strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z 30 listopada 2022 r., Wojewoda działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a. oraz mając na względzie art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162; dalej: "ustawa zrid"), wezwał skarżącą do wykazania przymiotu strony ww. postępowaniu lub interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem (przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego) kopii dokumentu, z którego wynika prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, oraz wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wywodzi Spółka, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że z decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego nie wynika aby skarżąca była stroną postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie powyższego faktu było więc niezbędne do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Wobec powyższego wezwano Spółkę do wskazania, której z działek objętych inwestycją [...] Sp. z o.o. jest właścicielem/współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym, równocześnie przedstawiając tutejszemu organowi dokumenty świadczące o tym, że ww. Spółka powinna być stroną postępowania w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, np.: wypis z rejestru gruntów, odpis KW, księgi hipotecznej, akt własności ziemi, akt notarialny. W dniu 22 grudnia 2022 r., wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie organu, do której został dołączony wydruk z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...], stanowiących własność Spółki Skarżącej. Jednocześnie, w niniejszym piśmie zawarto wniosek o udostępnienie akt sprawy i umożliwienie wykonania fotokopii akt ww. sprawy, a także na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wniesiono o umożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, jest m. in. ocena czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych, czyli ustalenie czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu. Stanowi to podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy ustalił, że Spółka nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych inwestycją, jak również nie przedstawił dowodów potwierdzających na istnienie praw rzeczowych do żadnej z działek objętych decyzją. Dodatkowo podkreślił, iż poprzez obszar oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W projekcie budowlanym, natomiast jednoznacznie określono, że obszar oddziaływania obiektu, jakim w omawianym przypadku jest budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B., mieści się w całości na działkach, na których został zaprojektowany. Skarżąca, jako powody do żądania udostępnienia akt niniejszej sprawy wskazała iż działki nr [...] (których jest właścicielem) pozostają w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a na potwierdzenie uznania za stronę wskazała wysłanie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego obwieszczenia z dnia 18 marca 2022 r. Nr 14/z/2022 zawiadamiającego Spółkę o wydaniu przedmiotowej decyzji, o czym świadczy wskazanie [...] Sp. z o.o. na liście stron otrzymujących obwieszczenie. W ocenie organu należało uznać wskazane powody za niewystarczające, aby zezwolić na powyższą czynność. Wojewoda wyjaśnił, że Spółka była stroną w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę Warszawskiego Zachodniego z uwagi na objęcie działek o nr ewid. [...] ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości w celu wykonania przebudowy sieci elektroenergetycznej, lecz w wyniku korekty wniosku zrid, dokonanej przez inwestora przedsięwzięcia w dniu 17 lutego 2022 r., niniejsze nieruchomości zostały usunięte a tym samym decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 18 marca 2022 r., Nr 177/2022 nie obejmuje ich swoim zakresem. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, że skarżąca nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki (działek) objętych decyzją zrid, i nie posiada innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji. W ocenie organu, przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem Spółce wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji drogowej. Wojewoda wyjaśnił, że wobec braku przymiotu strony Spółki w niniejszym postępowaniu, nie ma żadnych podstaw prawnych do udostępnienia akt ww. postępowania. Prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, w razie jednakże uznania, iż wniosek o udostępnienie akt w trybie art. 73 k.p.a. nie pochodzi od strony postępowania, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w sprawie udostępnienia akt, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. 2. P3 B. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody z 27 lutego 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów i tym samym pozbawienie Skarżącej możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji w sprawie, w szczególności podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy administracyjnej; b) art. 73 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnej odmowie zapoznania się przez Skarżącą z aktami postępowania w sprawie i tym samym pozbawienie Skarżącej możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień- co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak dostępu przez Skarżącą do akt sprawy, w szczególności nieznajomość aktualnej treści projektu oraz dołączonych dokumentów (w tym projektu organizacji ruchu w okolicy planowanej drogi), uniemożliwiła Skarżącej realizację przysługujących jej praw do czynnego udziału w postępowaniu, co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach umorzonego postępowania odwoławczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norma prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu, w którym umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia akt postępowania sprawy dotyczącej inwestycji pn.: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B.." Zdaniem organu, wobec braku przymiotu strony Spółki w niniejszym postępowaniu, organ nie miał żadnych podstaw prawnych do udostępnienia akt postępowania. Zatem postępowanie to powinno zostać umorzone. Zdaniem Spółki, brak dostępu przez Skarżącą do akt sprawy, w szczególności nieznajomość aktualnej treści projektu oraz dołączonych dokumentów uniemożliwiło Skarżącej realizację przysługujących jej praw do czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, rację w trym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie Spółce skarżącej. Zatem, wszelkie zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne. 2. Zgodnie z art. 73 § 1 zd. 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W niniejszej sprawie, dnia 15 grudnia 202 r. pełnomocnik Skarżącego zgłosił się do organu wojewódzkiego w celu dokonania przeglądu akt postępowania zrid, której to czynności odmówiono w uwagi na brak udokumentowania przymiotu strony, a na potwierdzenie powyższego faktu sporządzono protokół z 15 grudnia 2022 r. Wskazano, że akta przedmiotowej sprawy mogą zostać udostępnione wnioskodawcy jedynie po wykazaniu interesu prawnego tj. po dostarczeniu dokumentów, z których wynika prawo własności lub użytkowania wieczystego działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wnioskodawcy na chwilę wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Dnia 22 grudnia 2022 r. pełnomocnik Spółki załączył wydruk z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...], stanowiących własność Spółki Skarżącej. We wniosku zawarto prośbę o udostępnienie akt sprawy i umożliwienie wykonania fotokopii akt ww. sprawy, a także na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wniesiono o umożliwienie Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, postępowanie organu było prawidłowe (tj. zgodne z prawem) z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - to w postępowaniu "głównym" organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2591/22). W niniejszej sprawie "postępowanie główne" zostało zakończone umorzeniem postępowania odwoławczego przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 23 lutego 2023 r. nr 25/SAAB/2023. Organ umorzył postępowanie odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy zrid ze względu na to, że Spółka nie posiada indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego Nr 177/2022 z 18 marca 2022 r. i nie może być uznana za stronę w postępowaniu odwoławczym. WSA w Warszawie w wyroku z 4 października 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1019/23) oddalił skargę na tą decyzję. Podkreślić trzeba, że art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 615/22). Po drugie – skarżący, jako powody do żądania udostępnienia akt niniejszej sprawy wskazał iż działki nr [...] (których jest właścicielem) pozostają w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a na potwierdzenie uznania za stronę wskazał wysłanie przez Starostę Warszawskiego Zachodniego obwieszczenia Nr 14/z/2022 z 18 marca 2022 r. zawiadamiającego Spółkę o wydaniu przedmiotowej decyzji, o czym świadczy wskazanie [...] Sp. z o.o. na liście stron otrzymujących obwieszczenie. Przypomnieć jednak trzeba, że [...] Sp. z o.o. była stroną w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę Warszawskiego Zachodniego z uwagi na objęcie działek o nr ewid. [...] ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości w celu wykonania przebudowy sieci elektroenergetycznej, lecz w wyniku korekty wniosku zrid, dokonanej przez inwestora przedsięwzięcia w dniu 17 lutego 2022 r., niniejsze nieruchomości zostały usunięte a tym samym decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego Nr 177/2022 z 18 marca 2022 r., znak: AB.673.23.202l.EK udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B.", nie obejmowała ich swoim zakresem. Po trzecie - wobec braku przymiotu strony Spółki w niniejszym postępowaniu, organ nie miał żadnych podstaw prawnych do udostępnienia akt przedmiotowego postępowania. Jest oczywiste, iż prawo wglądu akta sprawy przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, w razie jednakże uznania, iż wniosek o udostępnienie akt w trybie art. 73 k.p.a. nie pochodzi od strony postępowania, organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w sprawie udostępnienia akt, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11; wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/G1 285/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest jednego z elementów stosunku materialno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Drugi natomiast, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/12). Mając na względzie powyższe, zasadnie organ przyjął, że zaskarżone postanowienie stanowiło jednocześnie odmowę umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. 3. W konsekwencji, wobec braku przymiotu strony Spółki w niniejszym postępowaniu, organ nie miał żadnych podstaw prawnych do udostępnienia akt postępowania. Zasadnie również w "postępowaniu głównym" wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, jakim w omawianym przypadku jest budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B., mieścił się w całości na działkach, na których został zaprojektowany. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.