VII SA/Wa 1019/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lutego 2023 r. nr 25/SAAB/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 23 lutego 2023 r. nr 25/SAAB/2023 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ II instancji", "Wojewoda" ), działając na podstawie art. 138 § 1 ust 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162; dalej: "ustawa zrid") po zapoznaniu się z odwołaniem [...] Sp. z o.o.(dalej: "skarżąca", "Spółka"), od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej: "organ I instancji") z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022 udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B." – umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie ww. odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022 udzielił Inwestorowi - Burmistrzowi B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tym zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B.". Pismem z 15 kwietnia 2022 r. Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022. Decyzją z 23 lutego 2023 r. nr 25/SAAB/2023 Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie ww. odwołania. W ocenie Wojewody Mazowieckiego jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły osoby, którym przysługuje "interes prawny" do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że odwołanie od decyzji służy stronie. Organ wskazał, że ze zgromadzonego przez Starostę Warszawskiego Zachodniego materiału dowodowego wynikało, że na dzień wydania inkryminowanej decyzji Spółka nie była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z uwagi na fakt, iż przedmiot strony skarżącego nie wynikał z przysługującego mu prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy Spółkę można uznać za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że z decyzji organu I instancji nie wynika aby skarżąca była stroną postępowania w niniejszej sprawie. Ustalenie powyższego faktu było więc niezbędne do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Wobec powyższego, organ wezwał skarżącą do wskazania, której z działek objętych inwestycją jest właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym, równocześnie przedstawiając tutejszemu organowi dokumenty świadczące o tym, że skarżąca powinna być stroną postępowania w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, np.: wypis z rejestru gruntów, odpis KW, księgi hipotecznej, akt własności ziemi, akt notarialny. W dniu 22 grudnia 2022 r., wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie organu, do której został dołączony wydruk z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...], stanowiących własność skarżącej. Organ II instancji podkreślił, że to na wnoszącym odwołanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Z analizy przedłożonych przez Spółkę dokumentów nie wynika, iż jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym którejś z działek objętych inwestycją drogową. W ocenie Wojewody Mazowieckiego skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022. Organ wskazał, że w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zatwierdzonej ww. decyzją nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołującej się Spółki, gdyż nie jest ona obecnie ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych objętych przedmiotową inwestycją drogową, dla których obszar oddziaływania zamknął się w granicach nieruchomości, czyli na działkach, na których zostało udzielone przedmiotowe zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, skarżąca nie może być uznana za stronę w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 18 marca 2022 r., Nr 177/2022, a co za tym idzie - zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy. Z uwagi na fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. 2. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody z 23 lutego 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., 127 k.p.a., art. 15 k.p.a. polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo braku ku temu przesłanek; b) art. 105 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że postępowanie wszczęte przez złożenie odwołania jest bezprzedmiotowe wobec nieuznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego; c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy zrid polegające na błędnym uznaniu, że postępowanie objęte decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z 18 marca 2022 r. nr 177/2022 nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, co spowodowało nieuprawnione nieuznanie jej za stronę prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania, a w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania zakończonego wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy zrid polegające na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, co stoi w oczywistej sprzeczności z decyzją organu I instancji w zakresie ustalonego obszaru oddziaływania obiektu i uznaniem Skarżącej za stronę postępowania - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do pozbawienia Skarżącej prawa do dwukrotnego merytorycznego zbadania sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norma prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia, w którym Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji polegającej na: "Budowa drogi gminnej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1KD-L, w miejscowości P. oraz B. w gminie B.". Zdaniem organu II instancji, Spółka nie posiada indywidualnego i aktualnego interesu prawnego, który uprawniałby do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego Nr 177/2022 z 18 marca 2022 r. Tym samym nie może być uznana za stronę w postępowaniu odwoławczym. A zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Zdaniem Spółki, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Spółce przysługuje jedynie "interes faktyczny" w przedmiotowej sprawie a nie "interes prawny". Zdaniem Sądu, rację w trym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie Spółce skarżącej. Zatem, wszelkie zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne. 2. Zasadnie przyjął organ II instancji, że Spółka skarżąca nie posiada indywidualnego i aktualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego Nr 177/2022 z 18 marca 2022 r. Przemawia za tym kilka zasadniczych okoliczności. Po pierwsze - w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołującej się Spółki, gdyż nie jest ona obecnie ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych objętych przedmiotową inwestycją drogową, dla których obszar oddziaływania zamknął się w granicach nieruchomości, czyli na działkach, na których zostało udzielone przedmiotowe zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Spółce przysługuje prawo własności nieruchomości objętej między innymi działkami ewidencyjnymi o numerze 12/2 oraz 61/1. Przypomnieć trzeba, że w piśmie z 17 lutego 2022 r. Inwestor dokonał korekty w zakresie adresu inwestycji tj. wyłączył działki nr [...] z obrębu [...] oraz dodatkowo Inwestor wyłączył działkę o numerze ew. [...] z obrębu [...]. Wobec powyższego zgodnie z korektą wniosku z 17 lutego 2022 r. zakres inwestycji objął nieruchomości lub ich części stanowiły działki: nr ew.: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]- obszar wiejski, nr ew.: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]- obszar wiejski. Zatem biorąc pod uwagę wskazaną korektę wniosku w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zatwierdzonej decyzją nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołującej się Spółki, gdyż nie jest ona obecnie ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych objętych przedmiotową inwestycją drogową, dla których obszar oddziaływania zamknął się w granicach nieruchomości, czyli na działkach, na których zostało udzielone przedmiotowe zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo należy podkreślić, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organowi nie są prezentowane różne, alternatywne możliwości zrealizowania tej inwestycji. To nie organ, ale inwestor dokonuje wyboru przebiegu trasy i może ją zmieniać (lub dokonywać korekty). Wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. W konsekwencji organy nie są uprawnione do badania ewentualnej możliwości alternatywnego poprowadzenia projektowanej drogi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1185/19). Po drugie – przepisy ustawy zrid nie zawierają definicji "strony" postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawy zrid wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach związanych z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a., skoro w świetle art. 11i ust. 1 ustawy zrid w postępowaniu w tym przedmiocie wyłączone jest odpowiednie stosownie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 29/14). Zgodnie z art. 11 c ustawy zrid, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć można, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Wskazany katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Konieczne jest również odróżnienie "interesu prawnego" od "interesu faktycznego". Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z "interesem faktycznym" mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14). W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Zdaniem Sądu, rację ma organ II instancji wskazując, że Spółce przysługuje wyłącznie "interes faktyczny" a nie "interes prawny" a co za tym idzie nie może być stroną postępowania administracyjnego. Po trzecie - to na wnoszącym odwołanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego "interesu prawnego". Z analizy przedłożonych przez Spółkę Skarżącą dokumentów nie wynika, iż jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym którejś z działek objętych omawianą inwestycją drogową. W dniu 22 grudnia 2022 r., wpłynęła odpowiedź na wezwanie organu, do której został dołączony wydruk z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...], stanowiących własność Spółki Skarżącej. Zatem zasadnie uznał organ II instancji, że w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zatwierdzonej zaskarżoną decyzją nie orzekano o prawach ani obowiązkach odwołującej się Spółki, gdyż nie jest ona obecnie ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych objętych przedmiotową inwestycją drogową a "obszar oddziaływania" zamknął się w granicach nieruchomości, czyli na działkach, na których zostało udzielone przedmiotowe zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. 3. W ocenie Sądu, postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości a podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Zatem kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 900/19). W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Przy czym należy mieć na uwadze, iż samo doręczenie decyzji organu I instancji, nie czyni z odwołujących automatycznie stron tego postępowania. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź wadliwe dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale obiektywna okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 695/21). Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Tym samym na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania, czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2120/20). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialno-prawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.