VII SA/Wa 1012/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 23 stycznia 2024 r. znak: BPM-SS/S/49/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Rektora [...] (dalej: "Rektor" lub "organ") z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: BPM-SS/S/49/2024, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. Rektor, po rozpatrzeniu wniosku A. G. (dalej: "skarżący" lub "student") z dnia 18 października 2023 r. odmówił mu przyznania stypendium socjalnego na semestr zimowy roku akademickiego 2023/2024 (pogrubienia – Sąd). Pismem z dnia 30 grudnia 2023 r. (data przekreślona, odręczna notatka "22.12." – Sąd) skarżący wniósł o "ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzonej w I instancji decyzją Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 19 stycznia 2023 roku, nr 440589 o odmowie przyznania stypendium socjalnego na semestr zimowy na rok akademicki 2022/2023" (pogrubienie – Sąd). Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: BPM-SS/S/49/2024, Rektor postanowił "stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Pana A. G. od decyzji nr 440589 Rektora [...], która została wydana 19 stycznia 2023 roku w sprawie odmowy przyznania stypendium socjalnego na semestr zimowy roku akademicki 2022/2023." W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr 440589 z dnia 19 stycznia 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania stypendium socjalnego na semestr zimowy roku akademickiego 2022/2023. Organ podał, że od powyższej decyzji student złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dnu 11 lutego 2023 r. Jak stwierdził dalej Rektor decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. ponownie odmówił studentowi przyznania stypendium socjalnego na semestr zimowy roku akademickiego 2022/2023, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 24 lipca 2023 r. Organ zauważył, iż pomimo ostatecznego załatwienia sprawy, w dniu 23 grudnia 2023 r. student po raz drugi wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Rektora z dnia 19 stycznia 2023 r. Zdaniem Rektora, po przeanalizowaniu tego wniosku, należało stwierdzić jego niedopuszczalność, gdyż ww. decyzja Rektora z dnia 29 czerwca 2023 r. ma charakter decyzji ostatecznej. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W ocenie Rektora ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Adresaci decyzji mają prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada zwana res iudicata (tj. powaga rzeczy osądzonej) zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tę sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej została już wydana decyzja ostateczna z dnia 29 czerwca 2023 r., zdaniem organu, ponowne wydanie decyzji w tym przedmiocie wiązałoby się z wydaniem decyzji naruszającej zasadę powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że prowadzenie postępowania od początku prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą, pozwalającą stwierdzić jej nieważność. W związku z tym wniosek studenta musiał zostać uznany za niedopuszczalny. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, organ ma natomiast obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie cale postępowanie odwoławcze. Skarżący pismem z dnia 14 lutego 2024 r. (data przekreślona, odręczna notatka "13 marca" – Sąd), skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł skargę na ww. postanowienie Rektora z dnia 23 stycznia 2024 r., zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1-4 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podał, że prawidłowo ustalając stan faktyczny Rektor uznałby, że "Wniosek 2" dotyczy nie stypendium socjalnego za rok akademicki 2022/2023 lecz za rok akademicki 2023/2024, albowiem sprawa dotycząca stypendium socjalnego za rok akademicki 2022/2023 zawisła już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, czego Rektor był świadomy, gdyż za jego pośrednictwem wniesiona została skarga. Korelacja czasowa z rozpoznaniem sprawy w I instancji i fakt wniesienia pisma w terminie, w jego ocenie, wskazuje niezbicie, że wniosek dotyczyć musi stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024, pomimo że znalazła się w nim oczywista omyłka pisarska, zaś pismo zostało wniesione przez stronę a nie przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem skarżącego, poprawna ocena powyższych okoliczności doprowadziłoby Rektora do oceny, że niepodobieństwem jest, by w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o przyznanie stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024 złożył drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o stypendium socjalne za rok 2022/2023, skoro sprawa ta zawisła przed Sądem. W jego ocenie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której zamiast skierować środek zaskarżenia (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zgodnie z logiką postępowania administracyjnego oraz na rzecz osiągnięcia pożądanego rezultatu, płynącego z wniosku o przyznanie stypendium socjalnego za rok 2023/2024, a także zgodnie z treścią pouczenia zawartego w decyzji I instancji, wniósłby po raz drugi wniosek o przyznanie stypendium socjalnego za okres wcześniejszy. Trudno sobie również wyobrazić sytuację, w której Rektor - za pośrednictwem którego wniesiona była skarga do Sądu dotycząca stypendium socjalnego za rok akademicki 2022/2023 - nie dostrzegł faktu, że data ta zawarta w treści "Wniosku 2 (z dnia 22 grudnia 2023)" stanowi wyraz oczywistej omyłki pisarskiej. Mając na względzie takie okoliczności jak: 1) czas wniesienia wniosku, tj. w okresie otwartego terminu do wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy o przyznanie stypendium socjalnego za okres 2023/2024; 2) fakt zawisłości sprawy o stypendium socjalne przez Sądem; 3) zgodne z procedurą zawartą w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pośrednictwo Rektora we wniesieniu skargi, o której mowa w pkt 2, prowadzącego do świadomości, że skarżący w sprawie dotyczącej tamtego okresu wniósł środek zaskarżenia do sądu administracyjnego; 4) wcześniejsze wniesienie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024 - w sposób oczywisty narzuca się, że "Wniosek 2" dotyczy ponownego rozpatrzenia sprawy o przyznanie stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024 a nie rozpatrzenia sprawy za okres 2022/2023, której losy rozstrzygną się przed Sądem. Zdaniem studenta, jeśli Rektor nabrał wątpliwości w tej kwestii (choć wydaje się, że nie sposób ich nabrać) winien zwrócić się do skarżącego o ich wyjaśnienie, czego zaniechał naruszając jego prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej. W ocenie skarżącego błąd w ustaleniach faktycznych mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albowiem poprawne ustalenia faktyczne płynące wprost z okoliczności sprawy, doprowadziłyby Rektora do ustalenia, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024, zaś okres 2022/2023 wskazano na skutek oczywistej omyłki pisarskiej. Zamiast tego naruszone zostało prawo skarżącego do ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Rektora w całości i zobowiązanie go do ponownego rozpatrzenia sprawy o przyznanie stypendium socjalnego za rok akademicki 2023/2024, a także przyznanie prawa pomocy polegające na zwolnieniu skarżącego od ponoszenia wydatków związanych z wpisem sądowym. W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2024 r. Rektor wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt: VII SPP/Wa 364/24 starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w podanym wyżej zakresie, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie natomiast do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w k.p.a. jest mowa o "ministrach" rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Taki też status posiada Rektor, dlatego też od jego decyzji nie przysługuje odwołanie a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie podnosi się, że organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania (zażalenia), zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu bądź obarczone jest wadą powodującą jego niedopuszczalność, organ nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r. IV SA/Po 485/24). Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy to słusznie uznał Rektor, że wniesiony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Rektora z dnia 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania mu stypendium socjalnego na semestr zimowy na rok akademicki 2022/2023 jest niedopuszczalny – z uwagi na to, że sprawę tą Rektor (jako organ odwoławczy) już rozpatrzył i wydał w tym przedmiocie decyzję z dnia 29 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r. Fakt ten jest również znany Sądowi z urzędu bowiem wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2157/23, Sąd obie te decyzje uchylił. Zgodzić się przy tym należy z organem, iż gdyby ponownie (po raz drugi) orzekł w przedmiocie ww. decyzji z dnia 19 stycznia 2023 r. naruszyłby tym samym art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco). Zauważyć jednak należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy tego, czy organ mógł po raz drugi rozpatrzyć wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. dotyczącej semestru zimowego roku akademickiego 2022/2023 ale przede wszystkim tego, czy organ – wobec wydania już decyzji w tym zakresie – powinien z urzędu nabrać wątpliwości co do zasadności kierowania przez skarżącego po raz drugi takiego wniosku. Zdaniem skarżącego Rektor powinien "domyślić się", że skarżący błędnie wskazał na rok akademicki 2022/2023, gdy tymczasem skarżył on decyzję dotyczącą roku akademickiego 2023/2024, a błędnie wskazana data - stanowiła oczywistą omyłkę pisarską. Fakt ten miało potęgować to, że skarżący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w terminie otwartym do zaskarżenia decyzji Rektora dotyczącej roku akademickiego 2023/2024 oraz to, że skierował już skargę do Sądu na decyzję Rektora dotyczącą roku akademickiego 2022/2023. Sąd takiego stanowiska jednak nie podziela. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie żądania należy zawsze do wnoszącego podanie, a jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 358/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2022 r. II SA/Rz 830/22). W przedmiotowej sprawie natomiast złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie budził wątpliwości, iż dotyczy on decyzji organu z dnia 19 stycznia 2023 r. a nie decyzji z dnia 8 grudnia 2023 r. Rację ma organ, który w odpowiedzi na skargę wskazuje, że ciężko mówić o omyłce, i to jeszcze oczywistej, w sytuacji gdy strona konsekwentnie w różnych kontekstach odwołuje się w piśmie do postępowania prowadzonego w roku akademickim 2022/2023, jednocześnie ani razu w treści wniosku o ponowne rozparzenie sprawy nie wskazując jakiegokolwiek elementu odnoszącego się do postępowania prowadzonego w roku akademickim 2023/2024 (jak na przykład numer decyzji, data jej wydania czy wskazanie okresu na który ma stypendium być przyznane). Zdaniem Sądu słusznie więc twierdzi organ, że przy takim sposobie sporządzenia pisma nie występowała żadna wątpliwość co do treści żądania strony, a zatem nie pojawiła się potrzeba wezwania strony do sprecyzowania żądania. W tym miejscu przywołać także trzeba stanowisko NSA wyrażone w jednym z wyroków, zgodnie z którym na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania (w tym żądanie jako jeden z nich), o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. I OSK 681/23). Mając powyższe na uwadze, złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie budził żadnych wątpliwości (ani organu ani też Sądu), iż dotyczył on roku akademickiego 2022/2023 a nie 2023/2024. Wobec jasno sprecyzowanego żądania organ nie miał więc obowiązku (ani nawet uprawnienia) do wzywania skarżącego do jego sprecyzowania, które w niniejszej sprawie musiałoby oznaczać jego dogłębną modyfikację, a wręcz złożenie zupełnie nowego wniosku. Bez znaczenia przy tym jest to, że został on złożony w terminie otwartym do zaskarżenia decyzji Rektora z dnia 8 grudnia 2023 r. oraz to, że w sprawie dotyczącej roku akademickiego 2022/2023 została złożona już skarga do sądu administracyjnego. O charakterze swojego podania zawsze decyduje (tylko i wyłącznie) wnoszący to podanie, i co więcej - ma możliwość złożenia go w dowolnej i swobodnie wybranej przez siebie treści. Z całą pewnością organ nie ma uprawnień do kwestionowania treści złożonego podania (nawet jeśli obiektywnie wydaje się ono niezasadne, czy wręcz absurdalne). Zadaniem organu jest natomiast ocena, czy zawarte w tym podaniu żądanie jest zasadne z punktu widzenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, i podjęcie na tej podstawie określonej prawem czynności. Na marginesie Sąd wskazuje, iż na przedmiotowym wniosku przekreślono datę "30 stycznia 2023 r." i zawarto odręczny dopisek "22.12". Zdaniem Sądu, świadczy to o tym, że skarżący, składając ten wniosek, był świadomy faktu, że jest on błędny i podjął w związku z tym czynności w celu dokonania jego korekty. Niekorzystne skutki zaniechania dalszych czynności prowadzących do dostosowania go w pełni do treści decyzji, którą chciał zakwestionować skarżący, nie mogą jednak obciążać rozpatrującego go organu, lecz jedynie autora tego wniosku, będącego wyłącznym dysponentem tego wniosku. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.