VII SA/Wa 1008/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2023 r. znak: DOA.7110.371.2022.JOO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z 28 lutego 2023 r., znak: DOA.7110.371.2022.JOO, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 2 listopada 2022 r., znak: IF-O.7840.585.2018.JK, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę: 1. uchylił ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 2 listopada 2022 r., znak: IF-O.7840.585.2018.JK w części w jakiej stwierdzono, że decyzja Prezydenta W. z [...] października 2000 r., nr [...] , znak: [..], w części dotyczącej udzielenia R.O. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa i tym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności; 2. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Decyzją z 2 listopada 2022 r., znak: IF-O.7840.585.2018.JK, Wojewoda Dolnośląski, stwierdził - na wniosek W. G. - że decyzja Prezydenta W. z [...] października 2000 r. nr [...] znak: [...] , zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M.O. i R. O. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w piwnicy budynku wielorodzinnego w celu zasilania kotła gazowego dwufunkcyjnego dla lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku położonym przy ul. [...] we W., w części dotyczącej udzielenia R.O. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. z [...] października 2000 r., nr [...] w pozostałym zakresie. Od powyższej decyzji Wojewody z 2 listopada 2022 r., znak: [...], W. G. wniosła odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu. Rozpatrując złożone odwołanie GINB przypomniał, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że jedną z kwalifikowanych wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przy czym podkreślił, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie naruszenie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414, ze zm., według stanu na dzień 31 października 2000 r., dalej: "Pr.bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr.bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. GINB zauważył, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony wyłącznie przez M.O., podczas gdy kontrolowana decyzja Prezydenta W. z [...] października 2000 r., nr [...], została wydana na rzecz M S.-O. i R. O.. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że organ stopnia podstawowego udzielając pozwolenia na budowę na rzecz osoby, która nie złożyła wniosku naruszył art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem, które nie może być prowadzone bez wniosku. Powyższe w ocenie GINB, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa o którym mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wywołuje ono bowiem negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 36 § 2 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm., według stanu na dzień wydania decyzji Prezydenta W.), każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym spotyka się stanowisko, że w przypadku współwłasności wynikającej z małżeńskiej wspólności majątkowej udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka. Rozporządzenie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekracza czynności zwykłego zarządu, jeżeli nie prowadzi do uszczuplenia majątku wspólnego, (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/14). GINB nadmienił, że R.O. w dacie wydania kwestionowanej decyzji pozostawał z wnioskodawczynią w związku małżeńskim, opartym na ustroju wspólności majątkowej, natomiast na skutek realizacji spornej inwestycji nie doszło do uszczuplenia majątku wspólnego małżonków. Ponadto R.O. na przestrzeni ponad 22 lat od wydania decyzji Prezydenta W. nigdy nie kwestionował bycia podmiotem praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji, czy też samej budowy spornego zamierzenia. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody z [...] listopada 2022 r., znak: [...], w części w jakiej stwierdza, że decyzja Prezydenta W. z 31 października 2000 r., nr [...] , została wydana z naruszeniem prawa, jest nieprawidłowa. Jednocześnie GINB zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie GINB decyzja stwierdzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa z powodów, które nie wypełniają przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Jest to w realiach niniejszej sprawy naruszenie norm prawa mające charakter rażący - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2019 r., VII SA/Wa 902/19). Odnosząc się do kwestii wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy wskazał, że w świetle akt sprawy M.O. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła kopię aktu notarialnego z 28 kwietnia 2000 r., REP A nr [...], z którego wynikało, że jest ona współwłaścicielką lokalu nr 1 położonego przy ul. [...] we W. oraz posiada udział wynoszący 44% we wspólnych częściach budynku. Do wniosku o pozwolenie na budowę M. S.-O. dołączyła również zgodę W.G.(jako właścicielki lokalu nr [...]) i T. W.(jako właściciela lokalu nr [...] ) na montaż kotła gazowego w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. [...] we W.. Wskazana zgoda, interpretując ja w sposób literalny, dotyczy montażu kotła w lokalu mieszalnym nr [...] Jak natomiast wynika z dokumentacji projektowej, montaż kotła odbywać ma się w częściach wspólnych budynku, do których należy piwnica. Zdaniem GINB, powyższe nie przesądza jednak o tym, że inwestor nie posiadał zgody właścicieli nieruchomości na realizację spornego zamierzenia. Montaż samego kotła gazowego pozostaje poza zakresem robót, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Kluczowym przy tego rodzaju inwestycjach jest budowa instalacji związanej z funkcjonowaniem kotła. W.G. i T. W. udzielając zgody na montaż kotła gazowego przede wszystkim udzielili zgodę na realizację instalacji do projektowanego kotła, w częściach wspólnych budynku. Według GINB, nie można również wykluczyć, że W. G.i T. W. udzielili zgody na montaż kotła gazowego w piwnicy budynku położonego przy ul. [...] we W., skoro od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, do momentu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, żadne z nich nie kwestionowało wyrażonej zgody na realizację spornego zamierzenia jak również ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, czy samego faktu lokalizacji kotła w piwnicy. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że nawet jeśli uznać, że W. G. i T. W. nie udzielili zgody na montaż kotła gazowego w piwnicy, to z uwagi na swoją niewielką ingerencję na części wspólne, sporne zamierzenie nie utrudnia w sposób znaczący możliwości korzystania z piwnicy i pozostałych części wspólnych budynku przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. Powyższe, w ocenie GINB, nie może zostać uznane za rażące naruszenia prawa o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim w przedmiotowym zakresie brak jest oczywistości naruszenia prawa. Zdaniem GINB, analiza dokumentacji nie pozwala bowiem na przesądzenie czy w powyższym zakresie doszło w ogóle do naruszenia prawa. Jeżeli zaś nie sposób przesądzić, że doszło do naruszenia prawa, to tym bardziej nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/11). Odnosząc się do kwestii braku uzyskania przez inwestora zgód wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej GINB wskazał, że jak wynika z treści KW nr [...], w budynku położonym przy ul [...], w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyodrębnione były [...] lokale mieszkalne - lokal mieszkalny nr 1 stanowiący własność M. S.-O. i R. O. ([...]), lokal mieszkalny nr [...] stanowiący własność W.G. (zob. [...]) i lokal mieszkalny nr [...] , którego właścicielami na dzień wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę byli K. W., T.W. i M. W. ([...] , kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z 30 lipca 1999 r. sygn. akt I NS 868/99 - dołączona do akt sprawy na etapie postępowania nieważnościowego). Z powyższego wynika zatem, że M. S.-O. powinna dysponować również zgodą K. W. oraz M.W., na realizację spornego zmierzenia. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w jego w ocenie stanowisko Wojewody dotyczące braku istnienia na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę dokumentów lub informacji na podstawie których Prezydent W. mógłby powziąć wątpliwość co do prawidłowości przedłożonych przez inwestora zgód na realizację spornej inwestycji, jest błędne. W dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy Pr.bud. mówiły o wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś jak ma to miejsce aktualnie - złożenia oświadczenia. Jak wskazano wyżej inwestor – M. S.-O. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyła kopię aktu notarialnego z [...] kwietnia 2000 r., [...] , z którego wynika, że jest ona współwłaścicielką lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] we W. oraz posiada udział wynoszący 44% we wspólnych częściach budynku. Mając zatem na uwadze, że organ powiatowy posiadał informację o tym, iż przedmiot inwestycji dotyczy budynku wielorodzinnego powinien był ustalić, czy inwestor dysponuje zgodą na realizację spornej zamierzenia wyrażoną przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. Tym samym, w ocenie GINB, w analizowanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. Powyższe naruszenia nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż o tym, czy dane naruszenie ma charakter kwalifikowany decydują również skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze wskazanego wyżej naruszenia GINB zauważył, że z analizy akt sprawy nie wynika aby, którykolwiek ze współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr 3, w ciągu ponad 20 lat od daty wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionował brak zgody na realizację spornej inwestycji dla M. O.. Również aktualny właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], będący następcą prawnym K. W. oraz M.W. nie kwestionował w toku postępowania nieważnościowego braku powyższej zgody. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że W.G. dopiero po upływie ponad 17 lat zaczęła podnosić kwestię braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej na realizację spornego zamierzenia. Zarazem sporne zamierzenie z uwagi na swoją niewielką ingerencję na części wspólne, nie utrudnia w sposób znaczący możliwości korzystania z piwnicy i pozostałych części wspólnych budynku przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. Organ odwoławczy przypomniał także, że stosownie do art. 35 ust. 1 lit. a i b) Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jednocześnie, mając na uwadze zakres projektowanych robót budowlanych, GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a) i b) Prawa budowlanego. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 lit. c) Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sporna inwestycja polega na doprowadzeniu gazu n/p GZ-50 do kotła projektowanego w pomieszczeniu piwnicznym adaptowanym na kotłownię. GINB dostrzegł, że według projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją swoim zakresem obejmuje on włączenie się do istniejącej instalacji gazowej za punktem pomiarowym. W ocenie GINB, projektowana inwestycja nie narusza więc w sposób rażący przepisów techniczno-budowlanych. Dokumentacja projektowa spornego zamierzenia nie obejmuje nowych elementów zagospodarowania terenu, jak również nie przewiduje zmiany usytuowania obiektów już istniejących na działce inwestycyjnej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzedstawienia dokumentacji projektowej przez inwestora, w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, GINB uznał, że pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda dysponował bowiem kompletem oryginalnych akt sprawy, w tym projektem budowlanym. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia art. 158 § 2 k.p.a., GINB wyjaśnił, że nawet ewentualna ocena, iż wskazane wyżej naruszenia stanowią rażące naruszenie prawa, nie prowadziłaby do eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powyższa regulacja weszła w życie 16 września 2021 r., na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Reasumując GINB stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe GINB uznał za zasadne uchylenie decyzji Wojewody D. z 2 listopada 2022 r., znak: IF-O.7840.585.2018.JK, w części w jakiej stwierdzono, że decyzja Prezydenta W.z 31 października 2000 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. W pozostałym zakresie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się W. G.(dalej: "Skarżąca") wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji GINB zarzuciła naruszenie: • art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; • art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; • art. 139 k.p.a. poprzez błędną ocenę i nieprawidłowe zastosowanie. Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pozwolenie na budowę zostało udzielone M. S.-O. i R. O. mimo braku wniosku R.O. oraz, że obejmowało ono realizację robót budowlanych w częściach wspólnych budynku, a inwestorzy nie uzyskali zgody na to od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Przedmiotowe pozwolenie na budowę udzielone zostało zatem z rażącym naruszeniem art. 61 § 1, art 63 § 1-3 k.p.a. oraz art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 Pr.bud. Organ odwoławczy skorzystał ponadto z wyjątku zawartego w przepisie art. 139 k.p.a., w którym ustawodawca zakazał organowi odwoławczemu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się zastrzegając, że od tego zakazu można odstąpić tylko wtedy, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skarżąca uważa, że relacje majątkowe małżonków wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy prawa cywilnego nie mogą eliminować wymagań określonych w sposób kategoryczny w innych aktach, zawierających powszechnie obowiązujące regulacje procesowe lub materialnoprawne (np. w k.p.a. czy w Pr.bud.). Niezależnie od tego, że ustawowo określony ustrój majątkowy małżeński może być modyfikowany umowami, to nigdy nie był w orzecznictwie administracyjnym traktowany jako okoliczność, która pozwala właściwemu organowi na podejmowanie czynności procesowych, w tym orzeczniczych w sprawie, w której ustawodawca wykluczył działanie organu na zasadzie oficjalności, a wyłącznie uprawniony do inicjowania postępowania podmiot nie złożył prawidłowego wniosku w tym przedmiocie. Skarżąca nie zgadza się również z organem, że wadliwość decyzji Prezydenta W. nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Negatywne skutki społeczno-gospodarcze są tylko jednym z kryteriów rażącego naruszenia prawa i to stosowanym marginalnie, a zasadniczym jest oczywista sprzeczność z przepisem prawa i z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Organ odwoławczy w ogóle nie wykazał natomiast rażącego naruszenia prawa przy orzekaniu przez Wojewodę D., mimo że tak kwalifikowane naruszenie jest warunkiem odstąpienia od zasady reformationis in peius ustanowionej w art. 139 k.p.a. Dodatkowo Skarżąca zwraca uwagę, że organ odwoławczy w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutu nieprawidłowego stwierdzenia nieważności decyzji tylko w jej części. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozważano na zasadzie wyjątku możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa w części, wskazując przy tym jednoznacznie, że przepis art. 158 § 1 k.p.a. nie daje organowi nieważnościowemu podstaw do podejmowania takich rozstrzygnięć (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/19, LEX nr 2940170). Dopuszczając w judykaturze administracyjnej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie co do części dotkniętej wadą, stanowczo podkreślano, że dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie zawarte w weryfikowanej decyzji jest podzielne, składa się z kilku elementów, z których każdy może być przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji (np. wyroki NSA z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 206/14, LEX nr 1677609; 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2294/12, LEX nr 1472373 ). Przedmiotowe pozwolenie na budowę, udzielone kontrolowaną decyzją Prezydenta W. jest rozstrzygnięciem niepodzielnym i w obowiązujących warunkach prawnych nie było dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, czy wydanie jej z naruszeniem prawa w części. Organy obu instancji nie uwzględniły też i odniosły się pobieżnie do zarzutu nieposiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikającego z nieuzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku. Organ odwoławczy w obszernej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji analizuje tytuł prawny M. S.-O. do zainwestowanej nieruchomości, którego Skarżąca nie kwestionuje. W sprawie zakończonej kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją istotne jest, że z treści wniosku inwestorów jednoznacznie wynikało, że dotyczy on nieruchomości stanowiącej współwłasność, zatem powinnością właściwego organu było prawidłowe ustalenie stanu właścicielskiego i dopiero to ustalenie umożliwiało ocenę posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej kwestii Prezydent Wrocławia nie podjął żadnych czynności. Wojewoda D. potwierdza, że inwestorzy nie uzyskali zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację zamierzonej inwestycji i nieuprawnione są jakiekolwiek domniemania co do skutków czynności podjętej przez T. W. Wbrew sugestiom Wojewody istotą problemu nie jest kwestionowanie oświadczenia inwestorów złożonego w trybie art. 33 ust 2 pkt 2 Pr.bud., ale zaniechanie Prezydenta W. jako organu, który udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę, a które to zaniechanie skutkowało kwalifikowaną wadliwością tego orzeczenia. Skarżąca uważa też, że nieuprawnione są prowadzone przez organy obu instancji rozważania co do intencji Skarżącej i T. W., którzy wyrazili zgodę na konkretne prace budowlane zamierzone przez inwestorów oraz dokonywana przede wszystkim przez organ odwoławczy dowolna interpretacja ich oświadczeń, skoro z dokumentów z dnia 17 czerwca 2000 r. jednoznacznie wynika m.in., że Skarżąca i T.W. wyrazili zgodę na montaż kotła gazowego w lokalu mieszkalnym nr [...] W żadnym z oświadczeń z dnia 17 czerwca 2000 r. nie została wymieniona instalacja gazowa ani montaż kotła w pomieszczeniu piwnicznym. Jeżeli zatwierdzony projekt budowlany taką lokalizację kotła gazowego przewidywał, to tym bardziej wskazuje na rażące naruszenie prawa przez Prezydenta W. przy udzielaniu pozwolenia na budowę ze względu na nieuprawnione wykorzystanie części wspólnych budynku przez inwestorów, a także dokonaną przez nich zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego. Zdaniem Skarżącej bezpodstawne jest również sugerowanie przez organ odwoławczy, że oboje akceptując montaż koda przede wszystkim udzielili zgodę na budowę instalacji związanej z funkcjonowaniem kotła. Niewłaściwe też – w odczuciu Skarżącej – jest twierdzenie organu odwoławczego, podporządkowanego zasadzie praworządności, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych spowodowywała "niewielką ingerencję w części wspólne" budynku oraz wyprowadzanie korzystnych dla inwestorów wniosków z tego, że następca prawny M. W. i K. W. "aktualny właściciel lokalu nr [...] nie kwestionował w toku postępowania nieważnościowego braku powyższej zgody". W przypadku współwłasności nie ma żadnego znaczenia stopień czy zakres nieuprawnionej ingerencji w części wspólne, zatem stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii jest niestosowne, natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku jest od 2006 r. Skarżąca, co uszło uwadze organu odwoławczego. W piśmie z dnia 10 maja 2023 r. Skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez Skarżącą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez centralny organ budowlany. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896). Prezydent W. kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z 31 października 2000 r. nr [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S.-O. i R. O. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w piwnicy budynku wielorodzinnego w celu zasilania kotła gazowego dwufunkcyjnego dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] we W. Przystępując do oceny stanowiska organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, Sąd w składzie tu orzekającym zobowiązany jest już na wstępie zauważyć, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. GINB słusznie dostrzegł bowiem, że w sprawie zachodzą przeszkody natury formalnej, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z 31 października 2000 r. nr [...] . W ocenie Sądu, jakkolwiek w sprawie brak jest w ogóle kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, to doszło w niej przede wszystkim do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Należy przypomnieć, że z dniem 19 września 2020 r. do systemu prawnego wprowadzony został art. 37b ust. 1 i 2 Pr.bud., z treści którego wynika jednoznacznie, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). Przepis art. 37b Pr.bud. ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Bez wątpienia ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, także w sytuacji gdy nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte jeszcze przed 19 września 2020 r., co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Trzeba bowiem zawrócić uwagę na cel wprowadzenia art. 37b Pr.bud., którym jest podkreślana w projekcie nowelizacji i w ramach prac legislacyjnych na tą ustawą, potrzeba zapewnienia stabilności decyzji budowlanych wydanych w przeszłości, bez względu na datę wydania decyzji czy trwające postępowania nieważnościowe. Tym samym, skoro decyzja Prezydenta Miasta W. z 31 października 2000 r. została skutecznie doręczona stronom jeszcze w 2000 r., co nie jest kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, to nie ulega wątpliwości, że jeszcze przed złożeniem wniosku przez skarżącą o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, które miało miejsce w maju 2018 r., upłynęło 5 lat, a zatem w świetle powołanej wyżej dyspozycji art. 37b ust. 1 Pr.bud., stwierdzenie nieważności tej decyzji stało się już z mocy prawa niedopuszczalne. Nawet jednak gdyby przyjąć, że powyższe rozwiązania prawne nie mają zastosowania w tej sprawie, Sąd czuje się w obowiązku przypomnieć, że możliwość stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest już obecnie wykluczona także z mocy aktualnie obowiązującego art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten został co prawda zmieniony dopiero w drodze ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), jednakże stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 tej ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przedstawione wyżej rozwiązania prawne czynią więc już obecnie niedopuszczalnym możliwość orzeczenia przez organy o stwierdzeniu nieważności badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Prezydenta W. z 31 października 2000 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego, z uwagi na zarzuty skargi Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa może być uznane za rażące. Jednocześnie doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Po drugie, trzeba wyjaśnić, że w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) wspomniana już oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, CBOSA). Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022). W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. W ocenie tutejszego Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o żadnej z przedstawionych sytuacji, a tym bardziej o oczywistym charakterze naruszenia prawa. Skarżąca uważa, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po pierwsze – jej adresatem byli małżonkowie M. S.-O. i R. O., podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został wyłącznie przez M.O. Skarżąca uważa, że w konsekwencji tego doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 § 1, art 63 § 1-3 k.p.a. oraz art. 32 ust 4 pkt 2 i art. 33 ust 2 pkt 2 Pr.bud. Trafnie podnosi w tym względzie skarżąca, czego nie kwestionowały też organy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte li tylko na wniosek. Wskazuje na to wprost treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Pr.bud. Niemniej, z akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta W. z 31 października 2000 r., nr [...] wynika, że za stronę tego postępowania uznany został także R.O., który bez wątpienia - jak wynikało z dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (w tym aktu notarialnego sporządzonego w dniu 28 kwietnia 2000 r., Rep. A nr [...]) był i jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. [...] we W.. Także treść innych dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę (zob. np. "Zgoda na zawarcie umowy sprzedaży paliwa gazowego" z dnia 5 czerwca 2000 r.) wskazywały, że R. O. również jest inwestorem przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Stąd niewątpliwie osoba ta musiała zostać uznana za stronę postępowania. Zasadność tej konstatacji potwierdza ponadto fakt, że to właśnie R.O. złożył w dniu 6 grudnia 2000 r. do Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we W. zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie wydanego przez Prezydenta Miasta W. pozwolenia na budowę z 31 października 2000 r. nr [...] dotyczących montażu spornej wewnętrznej instalacji gazowej (zob. zawiadomienie z 6 grudnia 2000 r. – k. 91 - akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że ewentualne naruszenie w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania wypełnia hipotezę przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi zaś przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak wymaga podkreślenia, że o wystąpieniu podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 można mówić wyłącznie wtedy, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jasny wynika, że adresatem decyzji jest podmiot, który w świetle przepisów prawa w ogóle nie był i nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż jak wyjaśniono, R. O., jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we W. był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z 31 października 2000 r. nr [...] o pozwolenia na budowę. Faktu tego R. O. nigdy nie kwestionował. W sprawie nie można poza tym przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 1 (postępowanie wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony) oraz art 63 § 1-3 k.p.a. Jak już bowiem wskazano, co do zasady naruszenie reguł postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest bowiem czymś wyjątkowym. Jest też tak dlatego, że tryby nadzwyczajne postępowania przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie są wobec siebie konkurencyjne. Jak wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, wady wymienione w art. 156 § 1 muszą tkwić w samej decyzji. Istotne wady postępowania to zaś wady wskazane w przesłankach mogących prowadzić do jego wznowienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Można więc stwierdzić, że wady powodujące wznowienie postępowania to w zasadzie właśnie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności decyzji – materialne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Nie ma to co prawda charakteru bezwzględnego, albowiem wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54). Jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame. W konsekwencji tego nie można uznać, aby z powyższych przyczyn badana decyzja Prezydenta W. z 31 października 2000 r., nr [...] była dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił zarazem stanowisko organu odwoławczego, że w zakresie przedmiotowego zarzutu nie sposób przyjąć, że doszło tu w ogóle do istotnego naruszenia przywołanych przepisów procesowych, a to art. 61 § 1, art 63 § 1-3 k.p.a. Ponownie wypada bowiem zauważyć, że skoro nieruchomość, której dotyczyło wydane pozwolenie na budowę stanowiła przedmiot współwłasności małżonków M. S.-O. i R. O., a przy tym nigdy nie kwestionowali oni faktu, że oboje są inwestorami zamierzenia budowlanego objętego wydanym pozwoleniem na budowę, co potwierdza m.in. przywoływane uprzednio zawiadomienie R.O. z [...] grudnia 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych, to samo podpisanie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia tegoż pozwolenia przez jednego tylko z małżonków – M.O., w żadnym razie nie świadczy o wydaniu tej decyzji z poważnym naruszeniem prawa. Nawet bowiem naruszenie procedury prowadzącej do jej wydania, jako nie wywołujące doniosłych skutków, pozostaje bez znaczenia przy weryfikacji tej decyzji z punktu widzenia wad wpływających na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze należy podkreślić, że w trybie nieważności nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Żądanie weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej w tym przypadku inicjuje odrębną sprawę, w której organ nadzorczy koncentruje się tylko na ocenie tego aktu z punktu widzenia wad kwalifikowanych. Na aprobatę nie zasługuje także zarzut odnoszący się do nieuzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na prowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku. Prawidłowo dostrzegły w tym względzie organy orzekające w niniejszej sprawie, że w aktach sprawy znajduje się dokument wskazujący na wyrażenie przez dwoje współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] we W., tj. W. G. i T. W.- zgody na inwestycję polegającą na "montażu kotła gazowego (do ogrzewania mieszkania oraz wody) w lokalu mieszkalnym nr 1 (...), którego właścicielami są M. i R. O. Nie jest przy tym sporne, że kwestionowane pozwolenie na budowę niejako wykracza poza zakres przedmiotowy ww. zgody, gdyż zezwala na "budowę wewnętrznej instalacji gazu w piwnicy budynku wielorodzinnego w celu zasilania kotła gazowego dwufunkcyjnego dla lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we W.". Niemniej, Sąd podzielił ocenę organów w tej kwestii, że w realiach kontrolowanej sprawie nie można mówić o rażącym naruszenia prawa, w sytuacji gdy zarówno W. G., jak i T. W. otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę i przez okres kilkunastu lat nie kwestionowali tego, iż wydana przez nich zgoda obejmowała taki zakres robót budowlanych, jaki wynikał z ww. decyzji Prezydenta Miasta W. Wątpliwości w tym względzie nie miał również organ stopnia podstawowego wydając sporne pozwolenie na budowę na taki, a nie inny zakres przedsięwzięcia, w oparciu o zgodę wyrażoną przez ww. osoby. Oznacza to, że w sprawie można mówić co najwyżej o wadliwej ocenie przez Prezydenta W. przedłożonych przez inwestorów do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentów, nie zaś o oczywistym i tym samym rażącym naruszeniu prawa przez organ orzekający, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skarżącej dotyczącej nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Wrocławia konieczności wyrażenia zgody także przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej – K.W. i M. W., trzeba zauważyć, że racje ma mają organy wskazując, iż Prezydent W. na dzień wydania badanej decyzji nie dysponował wiedzą dotyczącą zmian własnościowych będących wynikiem objęcia spadku po zmarłych F. W. i B.W. w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] lipca [...] r. Okoliczność ta została ujawniona dopiero w toku postępowania nadzwyczajnego. Tymczasem, wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś powód, dla którego możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji. Brak wiedzy organu w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę o braku zgody na udzielenie/braku udzielenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc w rozpoznawanej sprawie o tyle istotny, że wpływa na możliwość oceny przedmiotowego zagadnienia we właściwym trybie, którym w tym przypadku nie jest procedura oparta na przesłankach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił argumentacji skargi odnoszącej się do naruszenia przez GINB zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Po pierwsze wskazać przyjdzie, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (zob. M. Jaśkowska Małgorzata, M. Wilbrandt-Gotowicz,, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2023). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się takiego właśnie "pogorszenia" sytuacji prawnej skarżącej, które byłoby wynikiem rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Rzeczonej "niekorzyści" nie wykazała również skarżąca. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie GINB w istocie pogarsza sytuację strony odwołującej się, na skutek uchylenia w części decyzji organu I instancji. Ponadto, przepis art. 139 in fine ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest więc uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Zasadnie wyjaśnił w tym zakresie organ odwoławczy, że taka rażąca obraza norm prawnych miała natomiast miejsce w rezultacie wydania decyzji przez organ I instancji, w której stwierdzono wydanie decyzji Prezydenta W. z naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości nie miało ono miejsca i nie wypełniało przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sytuacja, w której organ I instancji zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dysponując pełnym materiałem dowodowym, nie dokonał oceny wystąpienia łącznie wszystkich kluczowych przesłanek rażącego naruszenia prawa, jakie wywoływać musi decyzja dotknięta wadą, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Jest to w realiach rozpoznawanej sprawy naruszenie norm prawa procesowego mające w ocenie Sądu charakter rażący - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/19, CBOSA). Tym samym, to dopiero reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego doprowadziło do przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym i jako takie nie może być uznane za naruszające dyspozycję art. 139 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.