VII SA/Wa 1006/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi U.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 lutego 2024 r. nr 421/OPO/2024 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 29 lutego 2024., nr 421/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 poz. 682 ze zm.), na skutek odwołania U. C. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2023 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...], z salonu kosmetycznego na przedszkole, poprzez zmianę aranżacji za pomocą lekkich ścianek GK, wymianę drzwi i okna, roboty wykończeniowe i instalacje wewnętrzne, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Spółka zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego z salonu kosmetycznego na przedszkole, poprzez zmianę aranżacji za pomocą lekkich ścianek GK, wymianę drzwi i okna, roboty wykończeniowe i instalacje wewnętrzne, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Prezydent postanowieniem z dnia [...] września 2023 r., Nr [...], nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia, w terminie 21 dni od daty doręczenia ww. postanowienia, złożonego zgłoszenia. W dniu 21 września 2023 r., w terminie wskazanym w postanowieniu, do Urzędu [...] wpłynęła odpowiedź skarżącej, na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2023 r. w zakresie korekty zgłoszenia. Następnie przy piśmie z dnia 10 października 2023 r. przedłożono wymagane zaświadczenie Nr [...] z dnia 21 września 2023 r. Prezydent decyzją z dnia [...] października 2023 r., nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] z salonu kosmetycznego na przedszkole. Spółka, nie zgadzając się z tą decyzją wniosła odwołanie. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie z dnia 10 sierpnia 2023 r. nie było kompletne i wymagało uzupełnienia w zakresie wskazanym w postanowieniu Prezydenta z dnia [...] września 2023 r., nr [...] W terminie wyznaczonym postanowieniem Spółka pismem z dnia 21 września 2023 r. przedłożyła korektę złożonego zgłoszenia, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopię pisma Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" z dnia 20 września 2023 r. Następnie dokonała kolejnego uzupełnienia – po upływie 21 — dniowego terminu wskazanego w treści postanowienia Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. – przedkładając zaświadczenie z dnia 21 września 2023 r., nr [...], o zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji wskazał, że Spółka nie uzupełniła wszystkich braków i nieprawidłowości wskazanych w Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. Nie uzgodniono projektu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również spełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] 1 Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., (dalej: "miejscowy plan"), w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Do projektu technologicznego nie została załączona inwentaryzacja lokalu [...] w parterze budynku. Jedynym rysunkiem w przedłożonej dokumentacji jest "[...]" na którym przedstawiono rzut przyszłego przedszkola, wraz elementami ścian do wyburzenia. Brak jest zatem jednoznacznego wskazania rysunku inwentaryzacyjnego stanu istniejącego i projektowanego który wskazywał by funkcję tych pomieszczeń. Brak jest jednoznacznego wskazania rysunku inwentaryzacyjnego stanu istniejącego i projektowanego który wskazywał by funkcję tych pomieszczeń. Przedłożony po uzupełnieniach projekt technologiczny w wyniku załączenia ekspertyzy technicznej do zgłoszenia nie został ponownie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy wskazał, że konieczność ponownego uzgodnienia była wskazana przez Prezydenta w treści postanowienia z dnia [...] września 2023 r. Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że rysunki pt. "[...]" oraz "[...]" zawierają jedynie kopię podpisu na pieczęci rzeczoznawcy datowaną na dzień 20 czerwca 2023 r. Zdaniem Wojewody - kopia podpisu nie może być uznana za wystarczającą, a rysunek "[...]" zawiera rozbieżności w dacie sporządzenia rysunku, a datą kopii podpisu rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych. Na rysunku wskazuje się, iż rysunek sporządzono w dniu 18 września 2023 r., przy dacie wcześniejszej podpisu rzeczoznawcy, tj. 20 czerwca 2023 r. Jak dodatkowo wskazał organ odwoławczy, rzut lokalu z projektowanymi zmianami pt. "[...]" zawiera zmiany i wykreślenia naniesione na rysunku z nieautoryzowanymi zmianami i datami ich powstania, a tym samym nie sposób ustalić kiedy powstały i kto jest ich autorem. Organ wskazał, że załączona do zgłoszenia dokumentacja nie zawiera bilansu miejsc parkingowych oraz wskazania miejsc parkingowych przeznaczonych dla przedmiotowego lokalu, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu w tym przepisów szczegółowych. Z treści opisu do projektu technologicznego, w pkt. 3 na str. 3 oraz z ekspertyzy technicznej wynikało, że do lokalu [...] objętego zmianą sposobu użytkowania przynależą dwa miejsca parkingowe zlokalizowane w patio osiedla – przy czym nie wskazano ich lokalizacji. Organ wskazał dodatkowo, że do przedłożonego przy uzupełnieniach zgłoszenia kopii pisma Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" z siedzibą przy Al. [...] w W. z dnia 20 września 2023 r., wynika brak możliwości spełnienia warunku dotyczącego zapewnienia miejsc postojowych, wynikającego z ustaleń planu. W treści pisma wskazano niespójnie ze podanymi w dokumentacji sporządzonej przez projektanta, że nie ma możliwości wyznaczenia dwóch miejsc postojowych dla punktu przedszkolnego urządzonego w lokalu [...]w budynku [...]. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że nie zostało potwierdzone przez Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "[...]", twierdzenie Inwestora, iż do lokalu [...] przynależą dwa miejsca postojowe. Z uwagi na powyższe niespójności w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, brak wymaganego przedłożenia bilansu miejsc parkingowych i wskazanie miejsc parkingowych przeznaczonych do zaspokojenia potrzeb parkingowych dla przedmiotowego lokalu zgodnie z ustaleniami § 12 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu, Wojewoda stanął na stanowisku, że nadal nie uzupełniono prawidłowo nałożonego obowiązku przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożona przy odwołaniu kopia umowy z dnia 2 listopada 2023 r. najmu miejsc parkingowych na wyłączność użytkowników Przedszkola [...] w ilości dwóch miejsc parkingowych na potrzeby prowadzonej działalności z parafią Rzymskokatolicką [...] nie wypełnia warunku określonego w § 12 ust. 5 pkt 1 planu. Zapisy miejscowego planu jasno wskazują na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych na terenie działki na której planowana jest zmiana sposobu użytkowania. Organ uznał, że wskazana w odwołaniu możliwość korzystania z miejsc postojowych, znajdujących się poza granicą działki (terenem objętym zgłoszeniem), które wiąże umowa na czas nieokreślony – jest niezgodna z zapisem planu. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie ze wskaźnikiem określonym w 96 ust. 4 pkt 2 lit b miejscowego planu dla powierzchni użytkowej ww. lokalu usługowego należało wskazać 4 miejsca postojowe na 167,4 m2 powierzchni użytkowej lokalu, a nie 2 miejsca parkingowe. Wskaźnik jednoznacznie wskazuje, że należy zapewnić 2 miejsca postojowe na 100 m 2 powierzchni użytkowej usług, co nie zostało spełnione. Wojewoda uznał zatem, że w obliczu braku wymaganego prawidłowego przedłożenia uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, braku bilansu miejsc parkingowych i wykazania miejsc parkingowych w związku zapisami planu słusznie organ I instancji wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Inwestor pomimo złożenia odwołania do organu stopnia wyższego, nie uzupełnił prawidłowo dokumentacji zgłoszeniowej w powyższym zakresie. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2024 r. wniosła Spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 6 ust. 2. pkt. 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, nr 977, dalej: "u,p,z,p,") w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 oraz 2 Konstytucji RP oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania w związku z § 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 96 ust. 4 pkt 2 lit b i c miejscowego planu, poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnej wykładni przepisów uchwały Rady Miasta [...] tj. uznania, że nie zachodzą okoliczności dopuszczające organizację wymaganych miejsc parkingowych poza terenem nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Zdaniem Skarżącej, konsekwencją tego założenia było stwierdzenie, że strona nie zapewniła wymaganych przepisami prawa miejscowego miejsc parkingowych; b) § 96 ust. 4. pkt. 2 lit. b uchwały, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla "powierzchni użytkowej ww lokalu usługowego należało wskazać 4 miejsca postojowe na 167,4m2 powierzchni użytkowej lokalu", a tym samym na przyjęciu, że "wskazanie" 2 miejsc postojowych nie spełnia wymogów przewidzianych dla zgodności zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu z uchwałą; c) art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie wykonywania uprawnień przeniesionych na stronę przez właściciela lokalu; d) art. 71 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nałożone na stronę w postanowieniu z dnia 7 września 2023 r. obowiązki, w tym obowiązek uzgodnienia dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania zostały nałożone w sposób prawidłowy i wystarczający do stwierdzenie, że ich niewykonanie uzasadnia wniesienie w sprawie sprzeciwu. Pomimo faktu, że zobowiązania te zostały nałożone w sposób ogólny, wieloznaczny i nieprecyzyjny, a nadto nie zawierały one powołania się na odrębne, konkretne przepisy prawa materialnego ustanawiające takie obowiązki lub precyzujące sposób ich wykonania; e) rażące naruszenie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez ustalenie i wskazanie dopiero w treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji rzekomego braku, polegającego na niewykazaniu przez stronę dostępu do 4 stanowisk postojowych, pomimo tego, że z treści postanowienia z dnia [...] września 2023r. i decyzji z dnia [...] października 2023 r., wynika, że Spółka zobowiązana była do wykazania dostępu do 2 stanowisk, jak też tym samym rażące naruszenie art. 15 i 19 k.p.a. oraz 104 § 1 k.p.a. i 123 § 1 k.p.a., poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o obowiązku, który powinien być zgodnie z właściwością instancyjną i rzeczową przedmiotem postanowienia wydanego na podstawie art. 71 ust.3 Prawa budowlanego, a następnie ocena jego wykonania powinna być przedmiotem decyzji wydanej najpierw przez prezydenta a następnie w postępowaniu odwoławczym przez wojewodę. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu A. G. udziału w postępowaniu oraz nieuchyleniu decyzji Prezydenta pomimo, że decyzja ta również dotknięta została wskazanymi wyżej naruszeniami przepisów postępowania dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła również zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 8 i 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt k.p.a., poprzez: I. sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nienależyty, nielogiczny, częściowo bez wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a nadto utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo dokonania odmiennych ocen, co do warunków, które powinna spełnić strona w zakresie ilości miejsc postojowych, niż wynikało to z ocen wynikających z uzasadnienia decyzji z dnia [...].10.2023r. oraz treści postanowienia z dnia [...].09.2023r. II. niewskazanie podstaw prawnych, którymi kierował się organ oceniając w sposób negatywny formę i treść przedstawionej przez stronę dokumentacji, na którą wskazuje art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności poprzez brak wskazania przepisów szczegółowych zawartych w innych aktach prawnych nakładających takie obowiązki, co sprawiło, że strona nie zna prawnych przesłanek rozstrzygnięcia, nie wie, jakie są wzorce zachowania na przyszłość oraz ma w znacznym stopniu utrudnioną możliwość odniesienia się do tych ocen w toku dalszego postępowania; III. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że uzasadnienie tej decyzji dotknięte było analogicznymi wadami jak określone w pkt. I. i II. a nadto, że postanowienie z dnia [...] września 2023 r. nie wskazywało szczegółowych podstaw prawnych dla nałożenia wymienionych w nim dodatkowych obowiązków, jak również nie precyzowało, w jaki konkretnie uznawany przez organ za poprawny sposób, strona powinna je wykonać. b) art. 7 i 7a § 1 oraz 8 § 1. i 2. w zw. z 77 w zw. z art. 80 kpa oraz 76 § 1 k.p.a. poprzez: - niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie o wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że uzupełniona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom przewidzianym przez art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego i przepisy szczególne; - nieuwzględnienie wyjątkowych okoliczności stanu faktycznego braku fizycznej możliwości zapewnienia miejsc parkingowych na terenie danej nieruchomości (działki budowlanej), co powinno prowadzić do przyjęcia, że w danym wypadku ich organizacja poza daną nieruchomością jest uzasadniona; - nieuwzględnienie słusznego interesu strony i jej prawa do swobodnego zagospodarowania posiadanego lokalu, oraz wykorzystywania go do celów gospodarczych poprzez przyjęcie wykładni, powołanych przepisów uchwały, która implikuje brak możliwości jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania lokalu w okresie obowiązywania aktualnego planu. Jak również naruszenie słusznego interesu społecznego poprzez pozbawienie mieszkańców miasta dostępu do wysoce pożądanego świadczenia publicznego jakim jest zadanie oświatowe i opiekuńczo-wychowawcze przedszkola. - nieuprawnione zakwestionowanie faktu zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdzonego w dokumencie urzędowym, tj. zaświadczeniu z dnia 21 września 2023 r. wydanym przez ten sam organ i ten sam wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], który wydał decyzję w pierwszej instancji - co dodatkowo narusza zasadę budzenia zaufania stron do organów administracji publicznej, identycznego sposobu załatwiania spraw o takim samym stanie faktycznym i rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; c) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; jak również pozbawienie strony wiedzy o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, co uniemożliwiło jej przedstawienie argumentacji dotyczącej uzupełnionych dokumentów (prawidłowość rysunków) i udowodnienie niewystąpienia zarzucanych braków (chociażby w przedmiocie miejsc parkingowych) lub w przypadku zapoznania się z oceną organu uzupełnienia materiału dowodowego; jak też pozbawienie strony szansy na dokładne zapoznanie się z podstawą prawną nałożonego na nią obowiązku, a co za tym idzie precyzyjną identyfikację poprawnego sposobu jego wykonania wobec faktu nie określenia przez organ precyzyjnych podstaw prawnych swojego stanowiska; a nadto doprowadzenie do tego, że strona została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia dodatkowych dowodów i argumentów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. d) art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieprzekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które nie pozwoliły na konwalidację zgłoszenia oraz ze względu na to, że organ II instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie sprawa została poddana kontroli instancyjnej jedynie pod względem formalnym a nie merytorycznym. Końcowo - z najdalej idącej ostrożności procesowej – skarżąca zarzuciła nieważność przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 uchwały wskazując na jego niezgodność z art. 6 ust. 2. pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i 32 oraz 2 Konstytucji RP w związku z tym, że przy skrajnie literalnej i kategorycznej wykładni nakłada on na uczestników procesów inwestycyjnych, na obszarze objętym zakresem normowania uchwały dodatkowy obowiązek zaspokajania potrzeb parkingowych dla obiektów istniejących i zmieniających sposób użytkowania na terenie działki budowlanej, na której będzie znajdował się obiekt, niezależnie od tego czy obowiązek ten jest wykonalny; jak również wobec braku spełnienia przez organ stanowiący jst. warunku, że ograniczenie takie stanowi wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki, a to wobec faktu, że wadliwa wykładania wskazanego przepisu narusza interes prawny strony w postępowaniu, zakończonym decyzją będącą przedmiotem skargi, przez co strona powołuje się na wskazany zarzut. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego z salonu kosmetycznego na przedszkole, poprzez zmianę aranżacji za pomocą ścianek lekkich GK, wymianę drzwi i okna, roboty wykończeniowe i instalacje wewnętrzne, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organy administracji obydwu instancji trafnie przyjęły, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w stosunku do tego zamierzenia budowlanego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 71, ponieważ niniejszą sprawę zainicjował wniosek skarżącej o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się m.in. w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2). Dokonanie zgłoszenia uruchamia swoistą – nową – procedurę administracyjną, aktualną na dzień złożenia wniosku w tej sprawie. Organ musi zatem brać pod uwagę aktualne przepisy. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem przemilcza je, pozostawiając bez dalszego biegu. Milczenie, czyli brak wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie strony. Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ jednak w pewnych sytuacjach faktycznych ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Postanowienie takie zmierza do usunięcia braków zgłoszenia, ich nieusunięcie zaś stanowi podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu. Organ może żądać uzupełnienia brakujących dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast żądanie przedłożenia innych dokumentów spoza zakresu objętego regulacją ust. 2 nie znajduje podstawy w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 207/11). Na postanowienie podjęte na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, które jest postanowieniem służącym uzupełnieniu braków zgłoszenia, nie przysługuje zażalenie. Zasadność żądania przez organ określonych dokumentów może być kwestionowana przez stronę, zgodnie z art. 142 k.p.a., w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw z powodu nieuzupełnienia brakujących dokumentów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie uzupełniła wszystkich braków i nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] września 2023 r. Spółka nie wykazała bowiem spełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz nie uzgodniła projektu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnosząc się do pierwszej kwestii - zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych zgodnie z zapisami miejscowego planu, wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, działka o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., objęta zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania dokonanym przez skarżącą, znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tego terenu, stosownie do § 96 ust. 4 pkt 2 lit. b i c miejscowego planu, ustala się minimalne wskaźniki miejsc parkingowych – 2 miejsca postojowe/100 m2 powierzchni użytkowej usług, powierzchnia użytkowa, o której mowa nie obejmuje powierzchni użytkowej garaży podziemnych (lit. b), zgodnie z ustaleniami § 12 ust. 5 pkt 1,2,3 (lit. c). § 12 ust. 5 pkt 1,2,3 miejscowego planu wynika zaś, że w zakresie parkowania ustala się obowiązek zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo realizowanych, istniejących, rozbudowywanych lub zmieniających sposób użytkowania, na terenie działki budowlanej, na której będzie znajdował się obiekt, chyba, że przepisy szczegółowe stanowią inaczej. Jak wynika z projektu technologicznego, inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego o powierzchni 167,4 m2. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika natomiast, że do lokalu wskazano dwa miejsca parkingowe zlokalizowane na patio osiedla, przy czym nie podano ich lokalizacji. Dodatkowo na etapie postępowania odwoławczego Spółka przedstawiła kopię zawartej w dniu [...] listopada 2023 r. z Parafią Rzymskokatolicką [...] umowy najmu dwóch miejsc na potrzeby prowadzonej działalności, jednakże stwierdzić należy, że nie spełnia to wymogu określonego w § 12 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu. W ocenie Sądu, zasadnie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że takie zaprojektowanie wymaganych miejsc postojowych dla planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 5 pkt 1 planu. Zgodzić się należy z argumentacją przyjętą przez organy, iż przewidziany w tym przepisie obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla obiektów zmieniających sposób użytkowania, oznacza konieczność ich wskazania na terenie działki, na której usytuowany jest obiekt, dla którego urządza się miejsca postojowe. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), które to rozporządzenie, w świetle jego § 2, stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zauważyć trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, ale nie musi, określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli jednak miejscowy będzie tę kwestię regulował, to zamierzenie inwestycyjne podlegało będzie ocenie zarówno pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 rozporządzenia, jak i pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., przyjęto w sposób jednoznaczny, że na terenie objętym inwestycją miejsca postojowe dla samochodów ustala się na terenie działki budowlanej, na której będzie znajdował się obiekt, nie można wywodzić, że możliwe jest zapewnienie takich miejsc na dowolnej działce budowlanej. Jednocześnie odnosząc się do argumentu, że do zgłoszenia załączone zostało, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, zaświadczenie z dnia 21 września 2023 r. wydane Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Miasta [...] o zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zauważyć trzeba, iż treść zaświadczenia co do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem nie wiąże organu rozstrzygającego w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie będzie podlegał ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. Artur Kosicki: Komentarz do art. 71 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, WK 2016). Przedłożone zaświadczenie stwierdza jedynie zgodność planowanej zmiany funkcji lokalu z miejscowym planem. Tym samym za nieuprawnione zależy uznać zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz 2 Konstytucji, a także § 18 rozporządzenia w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 96 ust. 4 pkt 2 lit. b i c miejscowego planu, a także art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Z miejscowego planu jednoznacznie wynika, że na terenie objętym inwestycją miejsca postojowe dla samochodów ustala się na terenie działki budowlanej, na której będzie znajdował się obiekt w ilości 2 miejsca na każde 100 m2, to w związku z wielkością lokalu usługowego, Spółka powinna zapewnić 4 miejsca postojowe. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zamierzona przez Spółkę zmiana sposobu użytkowania jest zatem niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji i już tylko z tego względu zasadnie organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w powołanym przepisie, obligująca organ do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez Spółkę. Odnosząc się zaś do drugiej kwestii - braku uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, prawidłowo organy uznały także, że pomimo wezwania inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nie przedłożono stosownego dokumentu. Wezwanie do uzupełnienia dokumentacji zostało sformułowane w sposób jasny, czytelny i precyzyjny. Konieczność ponownego uzgodnienia była wskazana w postanowieniu Prezydenta z dnia [...] września 2023 r. W punkcie 3 i 4 tego postanowienia nałożono na skarżącą obowiązek uzupełnienia o ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Po naniesieniu poprawek zgodnie z postanowieniem, dokumentację należało ponownie uzgodnić z rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych oraz z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ nakładając powyższe obowiązki na skarżącą, wskazał przepis prawa, z którego wywiódł konieczność uzupełnienia dokumentacji – art. 71 ust. 2 pkt 5 i art. 71 ust. 2a Prawa budowlanego. Nałożenie tego obowiązku wynikało nie tylko z uzasadnionej potrzeby, ale także ze wskazanych przepisów prawa. Jeżeli bowiem projekt techniczny został zmieniony, powinien on zostać ponownie uzgodniony. Planowana zmiana sposobu użytkowania jest zasadniczo odmienna od dotychczasowego jego sposobu użytkowania. W świetle powyższych okoliczności za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 Prawa budowlanego. iż zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, wydaną na podstawie ww. przepisów, jest zgodna z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i do podnoszonej przez skarżących okoliczności pominięcia w niniejszej sprawie A. L. wyjaśnić należy, że uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się jednakże tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 oraz 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23 oraz 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego wskazać należy, że stosownie do tego przepisu każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednakże prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do ograniczeń zasady wolności budowlanej zaliczyć należy zasady zagospodarowania danego terenu wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak już Sąd wskazał, że planowane zamierzenie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu w zakresie bilansu miejsc postojowych. Zatem przepis art. 4 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie został naruszony. Podzielając ocenę i spostrzeżenia organu odwoławczego odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd przychylił się do stanowiska organów orzekających w sprawie. Organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał oceny na podstawie jego całokształtu. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.