VII SA/Wa 1006/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 6 kwietnia 2021 r., DON.7100.67.2020.FSE, po rozpatrzeniu odwołania S. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 1 marca 2021 r. WINB-WOA.7721.14.7.2021 stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) z [...] znak: [...] nakazującą zaniechanie wykonania otworów: okiennego i drzwiowego w ścianach budynku jednorodzinnego przy ul. D. w K. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ wskazał, że kontrola w dniu 31 sierpnia 2020 r. potwierdziła, że wybito w ścianie szczytowej ww. budynku okno 2,1 m x 1,45 m, a w ścianie od podwórza drzwi 0,9 m x 2,05 m, bez nadproży. Skarżący oświadczył, że wykonuje remont. M. W. wskazał, że wykonano większy otwór okienny i obawia się o swoje bezpieczeństwo. Postanowieniem z 2 września 2020 r. PINB wstrzymał ww. roboty i nakazując wykonanie doraźnych zabezpieczeń nałożył obowiązek złożenia, w terminie 30 dni oceny technicznej. GINB zaznaczył, że PINB zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), bowiem roboty stanowiły przebudowę i wykonywano je w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bez zgłoszenia wbrew art. 29 ust. 2 pkt 1 b i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Oględziny w dniu 2 września 2020 r. potwierdziły ustalenia ww. kontroli, a ponadto, że okno wykonano ok. 60 cm od ściany sąsiedniego budynku. Nie zabezpieczono stropu i ścian nad otworami, które wykonano bez nadproży. Skarżący opisał wykonane roboty dodając, że po kontroli 31 sierpnia 2020 r. wzmocnił ścianę nad otworami prętami. M. Wm oświadczył zaś, że w ścianie od ulicy istniało okno ok. 0,8 m x 1,45 m., które skarżący poszerzył. PINB decyzją z 21 października 2020 r., na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał zaniechanie robót budowlanych wskazując, że ich kontunuowanie może być prowadzone po dokonaniu zgłoszenia. Odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu i o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wnieśli I. i M. W.. WINB postanowieniem z 23 grudnia 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z 1 marca 2021 r. WINB stwierdził nieważność ww. decyzji wobec rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem PINB nie ocenił robót i pominął, że nie złożono oceny technicznej wbrew postanowieniu z 2 września 2020 r. GINB podzielił ww. stanowisko. Doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. PINB nie zebrał materiału dowodowego i nie przedstawił oceny zgodności robót z prawem i czy zagrażają one bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Pominął, że bezpieczeństwo robót budzi wątpliwości i wykonano je bez zgłoszenia. Wykonanie otworów w ścianach konstrukcyjnych budynku stanowi bowiem przebudowę, a więc wymaga zgłoszenia. Odnosząc się do bezpieczeństwa ww. robót GINB stwierdził, że materiał dowodowy nie pozwala na ocenę tej kwestii. Wielkość, umiejscowienie otworu okiennego bez nadproży może zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji, co wyjaśniłaby ocena techniczna, której inwestor nie złożył, a PINB zignorował. Zdaniem GINB, niedostateczne zebranie i błędna ocena materiału dowodowego przez PINB rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten pozostawia organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia- art. 50 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy - który zależy od stanu faktycznego sprawy. Decyzja o zaniechaniu robót może być wydana wyłącznie wtedy, gdy doprowadzi je do zgodności z prawem, bez nakazywania dodatkowych czynności, do czego materiał dowodowy nie uprawniał. Naruszenie to jest oczywiste, gdyż organ nie przeprowadził żadnych ustaleń co do bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Brak ingerencji PINB w tej sytuacji nie jest możliwy do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ stwierdził, że zasadnie zastosowano art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 66, skoro postępowanie dotyczyło robót wykonanych samowolnie. Decyzja PINB narusza zatem rażąco art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie jest obarczona pozostałymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył S. S. podnosząc, że konstrukcja budynku jest bezpieczna i nie ma żadnych pęknięć, ani niedociągnięć mogących spowodować jakiekolwiek zagrożenie życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 marca 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z[...] . nakazującą zaniechanie robót budowlanych obejmujących wykonanie otworów okiennego i drzwiowego w ścianach ww. budynku. Na wstępie podkreślić zatem należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, obowiązują inne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej przyczyny, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). Niemniej, w orzecznictwie wskazuje się również przypadki, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jeżeli dotyczą oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Dodać również trzeba, że – w świetle przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - oczywisty charakter naruszenia jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące, konieczne jest bowiem ponadto ustalenie, że powoduje ono takie gospodarcze lub społeczne skutki, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazał zaniechanie wykonania otworów okiennego i drzwiowego w ścianach opisanego budynku bez wykazania, czy doprowadzi on opisane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć bowiem należy, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o ten przepis jest zatem doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego - budowlanego. Kwestią zasadniczą w postępowaniu zwyczajnym było zatem przeprowadzenie przez organ powiatowy postępowania w celu ustalenia, który z trybów określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy wdrożyć, aby doprowadzić wykonywane roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego i drzwiowego w ścianach szczytowych – a więc konstrukcyjnych - spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, a które stanowiły przebudowę wymagającą zgłoszenia stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 b i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Okoliczność powyższa, choć kluczowa w postepowaniu zwyczajnym, nie została wyjaśniona przez PINB, który - pomimo niewywiązania się inwestora z obowiązku przedłożenia oceny technicznej (postanowienie z 2 września 2020 r.), a która niewątpliwie wyjaśniłaby, czy brak wykonania nadproży nad otworami okiennym i drzwiowym w ścianach nośnych nie zagraża bezpieczeństwu całego obiektu oraz ewentualnie wskazałaby roboty konieczne do wykonania w celu zabezpieczenia konstrukcji, a w konsekwencji, który z przepisów art. 51 ust. 1 cyt. ustawy zastosować – zakończył postępowanie nakazem zaniechania wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że poza kontrolą nadzoru budowlanego organ pozostawił kwestie zasadnicze w sprawie, czym rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie do zaakceptowania jest bowiem decyzja, której skutkiem jest pozostawienie niejako "w zawieszeniu" bezpieczeństwo nie tylko budynku inwestora, ale również budynków sąsiednich, w tym uczestników postępowania. Z podanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod wagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.