VI SAB/Wa 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi C. H. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie załatwienia odwołania 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu "(...)" lipca 2020 r. Dyrektor "(...)"Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. wydał decyzję nr "(...)", którą stwierdził, że C. H. jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu otrzymywania świadczenia wdowiego wypłacanego przez Urząd Ubezpieczeń Społecznych w Stanach Zjednoczonych od dnia 3 października 2019 r. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 30 lipca 2020 r. i zostało przekazane Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z aktami sprawy w dniu 10 sierpnia 2020 r. W toku postępowania odwoławczego skarżąca składała szereg pism, w których wnosiła o szybkie rozpoznanie jej odwołania, na które jednak nie udzielono żadnej odpowiedzi. Również pismo z 27 stycznia 2021 r. stanowiące ponaglenie również pozostało bez odpowiedzi organu. Pismem z 8 marca 2021 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpoznaniu odwołania. Organowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: jako: "k.p.a."). Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i tego, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że odwołanie skarżącej wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w momencie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Pracownicy Narodowego Funduszu Zdrowia od chwili ogłoszenia stanu epidemii pracują w systemie mieszanym stacjonarno-zdalnym, co znacząco wpływa na organizację i wydajność pracy, poprzez wydłużenie czasu rozpatrywania spraw, a ponadto realizują dodatkowe zadania związane z ogłoszonym stanem epidemii. Dodatkowo przy piśmie z 21 maja 2020 r. organ przesłał swoją decyzję z "(...)" maja 2021 r., którą wydał w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora "(...)"Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. z "(...)" lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Jak wynika z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1398 z poźn.zm.), w sprawach, o których mowa w ust. 1, (dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym) w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli organ nie jest w stanie dotrzymać tego terminu, obowiązany jest do zawiadomienia o tym strony i wskazania nowego terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jeżeli organ, pomimo upływu terminu załatwienia sprawy dopuszcza się zaniechania wywiązania się z tego obowiązku mamy do czynienia ze zjawiskiem bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z "(...)" lipca 2020 r., wpłynęło do Prezesa NFZ w dniu 10 sierpnia 2020 r. Organ drugiej instancji rozstrzygnął odwołanie decyzją z "(...)" maja 2021 r., czyli po upływie około 9 miesięcy i jednocześnie po złożeniu skargi do Sądu. Przed wniesieniem przez skarżącą do Sądu skargi nie podjął żadnych czynności, i to procesowych pomimo kierowanych do organu pism skarżącej z 24 listopada 2020 r. i 27 stycznia 2021 r. Nie udzielił również żadnych wyjaśnień i odpowiedzi na ponaglenie. Fakty te świadczą jednoznacznie o tym, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania. Uwzględniając jednak okoliczności tej sprawy, Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W świetle wyjaśnień organu, pomimo, że nie podjęto czynności procesowych w sprawie, Sąd uznał, że nie wynikało to z celowego działania organu, jawnego braku woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów prawa. Szczególnie trudna sytuacja kadrowa i organizacyjna w okresie epidemii nie stanowi wprawdzie uzasadnienia dla naruszenia prawa strony do załatwienia jej sprawy indywidualnej w terminie, jednak dowodzi tego, że przyczyny wystąpienia bezczynności były okoliczności o charakterze złożonym, dające się uzasadnić racjonalnie, nie zaś intencjonalnym, czy zawinionym wręcz zaniechaniem. Sąd nie znalazł także powodów do uwzględnienia żądania wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty grzywny. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/20). Jak zostało to wcześniej wyjaśnione, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takich okoliczności, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci grzywny. Z kolei w związku z rozpoznaniem przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołania skarżącej po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowym stało się żądanie o zobowiązanie organu do wywiązania się z tej powinności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.