VI SAB/Wa 76/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie bezczynności Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddala skargę

Pismem z dnia 19 października 2020 r. J. L. ("strona" "skarżący") złożył skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 par. 1 KPA. W swojej skardze skarżący wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2020 r. złożył do UOKiK wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art.61 , par.1 KPA - na żadanie strony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami KPA na wniosek o wszczęcie postępowania zgłoszony przez stronę urząd albo wszczyna postępowanie zawiadamiając o tym fakcie strony postępowania lub odmawia wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia na które stronom przysługuje zażalenie. Nie ma zatem możliwości prawnej aby odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w drodze pisma a nie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Skarżący podał, że niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie na jego wniosek ani nie zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Zatem w świetle obowiązujących przepisów organ - UOKiK - pozostaje bezczynny w sprawie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. W tych okolicznościach strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami w sprawie złożonego w dniu 10 sierpnia 2020 r. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. J. L. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: UOKiK ) - Delegatury w [...], informując o podejrzeniu nadużywania pozycji dominującej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], poprzez odmowę określenia i wydania warunków technicznych budowy infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej do wskazanych działek, znajdujących się w obszarze geodezyjnym [...] gminy [...]. Pismo to zostało uznane przez UOKiK za zawiadomienie, o którym mowa w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1076 i 1086, dalej: ustawa okik). Po dokonaniu dodatkowych ustaleń, pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. Delegatura UOKiK w [...], stosownie do art. 86 ust. 4 ustawy okik, przedstawiła skarżącemu informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. W uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono okoliczności i przesłanki przesądzające o braku podstaw do podjęcia działań w trybie ustawy okik. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 czerwca 2020 r. zatytułowanym "Skarga", skierowanym do Departamentu Prawnego UOKiK, uznanym za skargę w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 i 695, dalej: KPA), J. L. zakwestionował stanowisko zawarte w przekazanej przez Delegaturę UOKiK w [...] informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia i wniósł o wszczęcie przez Prezesa UOKiK postępowania administracyjnego w sprawie praktyk ograniczających konkurencję (postępowania wyjaśniającego lub postępowania antymonopolowego w zakresie praktyk ograniczających konkurencję). Jednocześnie, kolejnym pismem z dnia 27 czerwca 2020 r., adresowanym do Prezesa UOKiK, skarżący zwrócił się z prośbą o zainteresowanie się przedmiotową sprawą. Skarga została uznana za bezzasadną, o czym poinformowano stronę pismem z 6 sierpnia 2020 r. W dniu 10 sierpnia 2020 r. skarżący przesłał do UOKiK drogą elektroniczną trzy W pismach tych odpowiednio: 1) wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 KPA, tzn. na wniosek strony, w sprawie ustalenia zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego wobec gminnego przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego [...] sp. z o.o. w [...]; 2) wniósł o przekazanie skargi z 27 czerwca 2020 r. do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów; 3) wniósł o spotkanie z Prezesem UOKiK. W odpowiedzi - pismem z dnia 3 września 2020 r. UOKiK przekazał Skarżącemu dodatkowe wyjaśnienia w zakresie trzech przywołanych powyżej pism z 9 sierpnia 2020 r. Odnosząc się do wniosku złożonego w trybie art. 61 KPA, poinformowano Skarżącego, że przepisy obowiązującego prawa, w oparciu o które działa Prezes UOKiK, nie przewidują wszczęcia postępowania na wniosek. Nawiązując do złożonego przez stronę zawiadomienia w trybie ustawy okik, wskazano, że - tak jak wyjaśniono w kierowanym do skarżącego piśmie z 6 sierpnia 2020 r. - zawiadomienie jest środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, który jest wiążący w tym znaczeniu, że obliguje Prezesa UOKiK do przekazania zawiadamiającemu w odpowiednim terminie informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Prezes UOKiK dokonuje oceny wskazanego w zawiadomieniu zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego lub postępowania wyjaśniającego, jednakże podjęcie decyzji o wszczęciu postępowania pozostaje wyłączną prerogatywą Prezesa UOKiK. W dniu 14 września 2020 r. skarżący przesłał do UOKiK drogą elektroniczną dwa pisma datowane na dzień 13 września 2020 r. W pismach tych odpowiednio: 1) wezwał Prezesa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia związanego ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 1 KPA; 2) zwrócił się do Prezesa UOKiK o uznanie pisma z 27 czerwca 2020 r. za skargę na działanie Prezesa UOKiK i przekazanie go do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ponownie wniósł o spotkanie z Prezesem UOKiK, a także o bezzwłoczne wydanie postanowienia w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 KPA. W dniu 15 października 2020 r. UOKiK, udzielając odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień 13 września 2020 r., przedstawił Panu J. L. pogłębione informacje dotyczące charakteru zawiadomienia składanego w trybie ustawy okik, w tym udzielania zawiadamiającemu informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, odwołując się do stanowiska przekazanego w pismach z 6 sierpnia 2020 r. oraz 3 września 2020 r. Odpowiedzi na drugie z pism, datowanych na dzień 13 września 2020 r., udzielił stronie Prezes UOKiK pismem z 2 listopada 2020 r. Odnosząc się do kwestii wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 61 § 1 KPA oraz ewentualnego wydania postanowienia na podstawie art. 61 a KPA, Prezes UOKiK wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wszczęcia przez Prezesa Urzędu takiego postępowania w żądanym zakresie tj. ustalenia zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego wobec gminnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego [...] sp. z o.o. w [...]. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i art. 49 ustawy okik, Prezes UOKiK może wszczynać postępowania administracyjne wyłącznie z urzędu (tylko postępowania w sprawie kontroli koncentracji wszczynane są na wniosek). Przepisy ustawy okik stanowią przepisy szczególne, które wyłączają stosowanie art. 61 KPA w zakresie możliwości wszczęcia postępowania wyjaśniającego lub antymonopolowego na wniosek strony. Zgodnie z zasadą legalizmu, zawartą między innymi w art. 6 KPA, organ administracji nie może działać bez podstawy prawnej, czyli podjąć działań, które nie są przewidziane przez przepisy. Działania podjęte przez organ bez podstawy prawnej byłyby nieważne. Ponadto, zgodnie z żądaniem skarżącego pismo z 27 czerwca 2020 r. dotyczące postępowania skargowego, przekazano do KPRM pismem z 3 listopada 2020 r. Prezes UOKiK podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości zainicjowania postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ograniczających konkurencję poprzez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania - w tym w trybie art. 61 § 1 KPA. Powyższe wynika m.in. z faktu, że Prezes UOKiK działa w interesie publicznym, a nie w interesie indywidualnym. Zgodnie z wprowadzoną zmianą w trybie publicznoprawnym powinny być rozpatrywane jedynie najpoważniejsze naruszenia konkurencji, wywierające istotny, negatywny wpływ na konkurencję rynku. Natomiast osoby indywidualne, poszkodowane w związku z zaistniałymi naruszeniami konkurencji, powinny dochodzić wynikających z tych naruszeń roszczeń przed sądami cywilnymi. Przy czym to do Prezesa UOKiK należy ocena czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w interesie publicznym. Tym samym, Prezes UOKiK nie wydaje, jak to miało miejsce na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy okik, decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, czy postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a KPA. W miejsce wszczynania postępowania na wniosek ustawodawca wprowadził uprawnienie do zawiadomienia Prezesa UOKiK o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję (art. 86 ust. 1 ustawy okik) i odpowiadający mu obowiązek Prezesa UOKiK do udzielenia informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia (art. 86 ust. 4 ustawy okik). Zawiadomienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania, nie jest wiążące dla Prezesa UOKiK. Może natomiast stanowić impuls do podjęcia działań. Z powyższego jasno wynika, iż z woli ustawodawcy w obecnie obowiązujących przepisach zrezygnowano z obligatoryjnych postępowań wnioskowych, a tym samym i z rozstrzygania w ich kwestiach w formie decyzji lub postanowień, od których przysługiwałyby środki zaskarżenia. Występując do Prezesa Urzędu z zawiadomieniem w trybie art. 86 uokik Skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do poinformowania Prezesa UOKiK o podejrzeniu stosowania przez wskazany podmiot praktyk ograniczających konkurencję. Natomiast Prezes UOKiK zrealizował ciążący na organie obowiązek poinformowania zawiadamiającego o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, przekazując Skarżącemu pisemną informację. Wobec uzyskania niezadawalającej Skarżącego odpowiedzi, tj. informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie, złożył on skargę na działanie UOKiK w trybie przewidzianym w KPA (postępowanie skargowe jest w toku). Ponadto, Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 KPA, tzn. na wniosek strony, w sprawie ustalenia zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego wobec gminnego przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego [...] sp. z o.o. w [...]. W ocenie Prezesa UOKiK ww. wniosek nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisów KPA w zakresie wszczynania przez Prezesa UOKiK postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 KPA) nie stosuje się, ponieważ zasady wszczęcia postępowania - w tym postępowania wyjaśniającego, którego celem jest m.in. ustalenie zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego, czego żąda Skarżący - zostały wprost i wyczerpująco uregulowane w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Postępowanie, którego wszczęcia oczekuje Skarżący, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, o czym Skarżący został wielokrotnie poinformowany. W konsekwencji - w ocenie Prezesa UOKiK - nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie także "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - Skarżący wezwał Prezesa UOKiK do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia związanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 61 § 1 KPA. O niezasadności takiego wezwania Skarżący został poinformowany pismami z 15 września 2020 r. i 2 listopada 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Prezes UOKiK wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tych okolicznościach Prezes UOKiK uznał, że nie jest możliwe wywiedzenie skargi na bezczynność organu bowiem obowiązujące przepisy nie nakładały na organ obowiązku wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego. W tych okolicznościach zdaniem organu skargę należy odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji, która obligowałaby Sąd do nakazania organowi podjęcia konkretnych działań. W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia czynności wyjaśniających oraz wydania decyzji bądź postanowienia. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uzasadnieniem. Zgodnie natomiast z art. 100 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Zgłaszającemu zawiadomienie organ przekazuje informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem, w terminie określonym w art. 35-37 k.p.a. (art. 86 ust. 4 oraz art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). W sprawie niniejszej o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, o którym mowa w art. 86 ust. 1 lub art. 100 ust. 2 Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, prawidłowo poinformowano skarżącego. Podobnie jak w odniesieniu do zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku lub skargi określonych w dziale VIII k.p.a. - informacja o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia o podejrzeniu naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi czynność materialno-techniczną. Czynność ta została wykonana przez Prezesa UOKiK w sposób prawidłowy i nie można uznać aby organ pozostawał w bezczynności odnośnie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 sierpnia 2020 r. Organ zasadnie poinformował Skarżącego, że przepisy obowiązującego prawa, w oparciu o które działa Prezes UOKiK, nie przewidują wszczęcia postępowania na wniosek. Organ prawidłowo poinformował, że zawiadomienie jest środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, który jest wiążący w tym znaczeniu, że obliguje Prezesa UOKiK do przekazania zawiadamiającemu w odpowiednim terminie informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.