VI SAB/Wa 73/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w [...], Niemcy na bezczynność Ministra Środowiska w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...] 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Środowiska do wydania postanowienia; 2. stwierdza, że Minister Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Środowiska miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz G. z siedzibą w [...], Niemcy kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. Minister Klimatu, na podstawie art. art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." odmówił Stowarzyszeniu [...] w H. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku P. S. A. o zmianę koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża [...]. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący 20 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku P. S. A. o zmianę koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża [...]. W dniu 3 czerwca 2020 r. wystosowano do skarżącego wezwanie, opatrzone numerem sprawy [...], do usunięcia braku wniosku, a polegającego na niezałączeniu oryginału pełnomocnictwa dla reprezentującego stronę radcy prawnego. Niemal równolegle stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Klimatu z [...] marca 2020 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]. W dniu 8 czerwca 2020 r. organ wezwał stowarzyszenie do uzupełnienia także tego wniosku, również w zakresie oryginału pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. To wezwanie oznaczono innym numerem sprawy – [...]. Oryginał pełnomocnictwa złożono do organu 16 czerwca 2020 r. wprawdzie dwukrotnie, ale w piśmie przewodnim skarżący wskazał, że dotyczą one znaku tej samej sprawy – [...]. Obydwa dokumenty obejmowały upoważnienie dla radcy prawnego do działania w imieniu stowarzyszenia w sprawie zmiany koncesji nr [...] na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]. W dniu 3 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił stronę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec nieuzupełnienia braku formalnego, został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 10 września 2020 r. stowarzyszenie złożyło do organu ponaglenie, wskazując na nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Minister Klimatu ocenił ponaglenie za nieuzasadnione wskazując m. in., że był zmuszony oczekiwać na rozstrzygnięcie o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zmiany koncesji, by możliwe było określenie tego, czy istnieje przedmiot sprawy, to jest postępowanie o zmianę koncesji. Zdaniem organu pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia kończy sprawę o ponowne rozpatrzenie sprawy, a decyzja zmieniająca koncesję stała się ostateczna. W dniu 12 października 2020 r. złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu, a 15 października 2020 r. wniosek stowarzyszenia został załatwiony postanowieniem odmownym. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postepowaniu, art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku i pozostawienie go bez rozpoznania, art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez rozłączne rozpatrywanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 12 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że braki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały uzupełnione. Strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i tego, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni i wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty merytoryczne na okoliczność niezasadności żądania dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ dopuścił się bezczynności, która nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania o zobowiązanie organu do wydania postanowienia, bo takowe przed po złożeniu skargi zostało wydane. Natomiast nie ulega wątpliwości, że załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Sprawa niniejsza wymagała w pewnym zakresie postępowania wyjaśniającego, bo należało zweryfikować żądanie wnioskodawcy pod względem celów statutowych oraz kategorii interesu, które stowarzyszenie miałoby w postępowaniu reprezentować. Nie można jednak uznać, że sprawa ta nosiła znamiona skomplikowanej, dlatego przyjąć należy, że obowiązywał termin miesięczny. Braki formalne wniosku uzupełniono 16 czerwca 2020 r. Dlatego powinien on zostać rozstrzygnięty stosownym postanowieniem najpóźniej 16 lipca 2020 r. Tymczasem aż do 15 października 2020 r., i to pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia organ ani sprawy nie załatwił, ani nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., rezygnując z wyznaczenia nowego terminu jej załatwienia. Konsekwencje tego zaniechania były w tej sprawie poważne. Wiązały się bowiem nie tylko z przesunięciem w czasie rozstrzygnięcia wniosku stowarzyszenia, ale także z realizacją przez organizację społeczną jednego z podstawowych praw procesowych – do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Pojemne znaczeniowo pojęcie rażącego naruszenia prawa daje się zredukować do kilku kategorii przypadków. Współcześnie (bo ocena tej kategorii naruszenia prawa podlegała przez lata dynamicznej wykładni) w orzecznictwie i nauce podkreśla się to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione zostały, zasadniczo kumulatywnie ujmowane przesłanki, to jest oczywiste naruszenie przepisu, którego znaczenie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a ponadto skutkiem naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie [zob. np. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX 1145109, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2020, komentarz do art. 156, teza C.8]. W przypadku aktów stosowania prawa z oczywistością naruszenia mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi "rzucająca się w oczy" rozbieżność pomiędzy treścią decyzji a jej hipotetyczną treścią – wzorcem wynikającym z prawidłowego zastosowania adekwatnych w danej sprawie przepisów. Dlatego – co do zasady – rażące naruszenie dotyczyć może przepisów jednoznacznych, nienasuwających wątpliwości interpretacyjnych, niepozostawiających pola do niejednorodnych wyników wykładni. Z kolei sprzeczność z praworządnym porządkiem prawnym oznacza tyle, że skutki niewydania aktu okazują się uchybiać podstawowym wartościom podlegającym ochronie we współczesnym demokratycznym państwie prawnym, takim jak zdrowie, życie ludzkie, środowisko naturalne i inne. Kojarzyć je można w szczególności z tymi, które stanowią przedmiot regulacji konstytucyjnej czy unijnej na poziomie traktatowym. Klauzula ta rzecz jasna nie może mieć stałej treści i wypełnić ją można dopiero po analizie konkretnego przypadku. W odniesieniu do bezczynności o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoce w wydaniu decyzji (tu: postanowienia) towarzyszy wskazana jawna, niewątpliwa sprzeczność z klarownie określonym obowiązkiem organu, lekceważeniem obowiązków ustawowych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, LEX nr 2687200). W rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia wyraźnych, jednoznacznych w swym brzmieniu art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Z całą pewnością weryfikacja tego, czy żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu było uzasadnione nie wymagała poczynienia skomplikowanych ustaleń ani wysublimowanej oceny prawnej. Nie wiadomo, z jakiego powodu doszło do trzykrotnego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, bo organ zaniechał w tym zakresie jakiejkolwiek komunikacji ze stowarzyszeniem. Uchybienia te miały charakter nie tylko długotrwały, ale wywierały wpływ na możność realizacji przez skarżącego podstawowych praw procesowych. Niepewność co do statusu procesowego stowarzyszenia blokowała bowiem określenie jego pozycji w postępowaniu odwoławczym, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopóki kwestia udziału w postępowaniu nie została ostatecznie rozpoznana, dopóty nie mogła zostać zweryfikowana dopuszczalność złożonego przez organizację społeczną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazane w odpowiedzi organu na ponaglenie okoliczności, to jest potrzeba oczekiwania na uzyskanie przez decyzję o zmianie koncesji przymiotu ostateczności nie mogły w żadnym razie uzasadniać zwłoki organu i tylko potwierdzają tezę o tym, że w tej sprawie dopuszczono się rażącego naruszenia prawa. Dlatego Sąd przyjął, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd oddalił żądanie o nałożenie na organ grzywny z tego powodu, że brakujące w tej sprawie postanowienie zostało już wydane. Dyscyplinowanie organu grzywną było w tym przypadku zbędne, a zastosowanie tego środka wyłącznie jako represji nie byłoby uzasadnione okolicznościami tej sprawy, w tym przede wszystkim okresem trwania organu w bezczynności. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20, LEX nr 3144312, zgodnie z którym korzystanie z możliwości orzeczenia grzywny w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność winno następować rozważnie, w szczególnie drastycznych sytuacjach naruszenia prawa jednostki do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, a w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), na które złożyły się wpis od skargi w wysokości 100 złotych i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym – w wysokości 480 złotych.