VI SAB/Wa 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpoznania odwołania od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2019 r. i wydania decyzji; 4. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. P. ("strona", "skarżący"), w piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ("Krajowa Komisja") w sprawie rozpatrywanej przed tym organem pod znakiem [...] w związku z odwołaniem od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] ("Okręgowa Komisja") z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego odwołanie od decyzji Okręgowej Komisji z dnia [...] czerwca 2019 r. wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 29 lipca 2019 r., w tym samym dniu organ poinformował stronę o konieczności przedłużenia terminu do rozpatrzenia ww. odwołania i wskazał przewidywany termin rozpatrzenia sprawy, tj. dzień 30 października 2019 r. Skarżący w dniu 20 września 2019 r. - wobec braku jakichkolwiek czynności w sprawie - skierował do Krajowej Komisji, za pośrednictwem platformy ePUAP, ponaglenie. Na skutek ww. ponaglenia, pismem z dnia 1 października 2019 r., organ zlecił Okręgowej Komisji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - rozprawy administracyjnej w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane. Rozprawa administracyjna została zaplanowana na dzień 23 października 2019 r., jednak z powodu niestawiennictwa dwóch świadków, przewodniczący odroczył rozprawę, nie wskazując przy tym terminu następnego posiedzenia. Skarżący podkreślił, że do momentu złożenia skargi do Sądu, nie został wyznaczony nowy termin rozprawy administracyjnej. Jednocześnie organ odwoławczy nie wyznaczył nowego terminu zakończenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego Krajowa Komisja co najmniej od dnia 30 października 2019 r. pozostaje w jawnej bezczynności, w związku z brakiem wyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy. Wskazał ponadto, że nawet jeśli organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, nie zwalnia to Krajowej Komisji z obowiązków wynikających zarówno z przestrzegania przepisów dotyczących ram czasowych prowadzonego postępowania, jak również odpowiedzialności wynikającej z faktu, iż to organ odwoławczy jest gospodarzem postępowania administracyjnego. W dalszej argumentacji skarżący podniósł, iż doznaje w niniejszym postępowaniu także dodatkowych skutków bezczynności organu, związanych z negatywną oceną wyniku egzaminu ustnego, bowiem proces nadania uprawnień budowlanych oparty jest o reżim czasowy określony w art. 12 ust. 4i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), który przewiduje ważność zdanego egzaminu pisemnego przez okres 3 lat od dnia uzyskania pozytywnego wyniku pisemnej kwalifikacji. Zwłoka organów w sprawie skarżącego powoduje wystąpienie permanentnego stanu niepewności co do wyniku przeprowadzonego egzaminu, jak i sposobów działania samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. Ponadto skarżący zaznaczył, że postępowanie w jego sprawie nie jest szczególnie skomplikowane. Podkreślił, że organy rozpatrujące sprawę związane są oceną prawną i wskazaniami wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 1921/19. Z tego powodu prowadzenie niniejszego postępowania jest ułatwione i powinno się opierać na wskazaniach zawartych w ww. wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 24 stycznia 2020 r. wydał przedmiotową decyzję, w związku z czym nie pozostaje on w bezczynności. Podkreślił ponadto, że termin rozpatrywania odwołania spowodowany był szczególnym skomplikowaniem sprawy i koniecznością poszukiwania i analizy dowodów związanych z przebiegiem egzaminu ustnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż złożona w sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość organu, w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku czy też woli strony. Poza tym w niniejszej sprawie ani stan faktyczny, ani stan prawny nie budził wątpliwości Sądu, zatem nie było podstaw do skierowania tej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym. Brak też było podstaw prawnych do uznania skargi za niedopuszczalną. Warunek poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesieniem przez stronę ponaglenia do właściwego organu, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., został spełniony. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.( § 2) W § 3 powołanego przepisu wskazano, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Ponadto zgodnie z § 4 art. 35 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Wreszcie § 5 stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym jest ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Wskazane terminy mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. Należy pokreślić, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ administracyjny ma załatwić sprawę przez wydanie decyzji i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności działania Krajowej Komisji wykazała, że w sprawie doszło do bezczynności tego organu, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podstawowym celem skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00). W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi, rozpoznał odwołanie i wydał decyzję w żądanym przez stronę przedmiocie. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tej części. Jednocześnie należy podkreślić, że w świetle art. 149 p.p.s.a. wydanie decyzji przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w całości. Zważyć bowiem należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, całe postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 - dostępne na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). W przedmiotowej skardze pełnomocnik skarżących zawarł żądanie orzeczenia przez Sąd, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tej sprawie obowiązany był zatem do oceny, czy rozpoznając odwołanie skarżącego organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Wskazać należy, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w ww. przepisie, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). Oceniając w ww. zakresie zachowanie skarżonego organu, Sąd uwzględnił następujące okoliczności. Odwołanie strony do organu II instancji zostało przekazane pismem z dnia 24 lipca 2019 r. i wpłynęło do Komisji Krajowej w dniu 29 lipca 2019 r. Organ odwoławczy najpierw pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.- wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. dzień 30 października 2019 r., a następnie - stosując art. 136 § 1 k.p.a. - zlecił Okręgowej Komisji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, polegającego na przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. W piśmie z dnia 1 października 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że do udziału w rozprawie należy wezwać w charakterze świadków osoby będące członkami zespołu egzaminacyjnego, przed którym wnioskodawca zdawał część ustną egzaminu na uprawnienia budowlane. Podniósł, że przedmiotem rozprawy jest ustalenie rzeczywistego przebiegu części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane, w szczególności zaś zrekonstruowanie ustnych odpowiedzi udzielonych przez Pana M. P. na pytania objęte egzaminem, w tym ustalenie czy odpowiedzi te były zgodne z treścią notatek sporządzonych przez zdającego w trakcie egzaminu. Organ I instancji wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień [...] października 2019 r., została ona jednak odroczona z powodu okoliczności, awizowanych już wcześniej, a związanych ze stanem zdrowia dwóch świadków. Organ I instancji już w piśmie z dnia 10 października 2019 r. powiadomił Krajową Komisję o ww. przeszkodach w jednoczesnej obecności na rozprawie administracyjnej wszystkich świadków, organ II instancji w piśmie z dnia 17 października 2019 r. wyraził stanowisko dotyczące koniczności przesłuchania wszystkich świadków - członków komisji egzaminacyjnej. Jednocześnie Krajowa Komisja cały czas dysponowała dowodami w postaci notatek zdającego, sporządzonych na potrzeby egzaminu ustnego, w którym on uczestniczył. O wartości dowodowej ww. notatek wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., VI SAB 1921/18. Sąd ten wskazał, że organy obydwu instancji nie podołały obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, pomijając, mimo stosownego żądania skarżącego, dokonania oceny dostępnych materiałów dowodowych, takich jak np. notatki skarżącego, które stanowiły załącznik do protokołu i które, zdaniem Sądu, powinny zostać ocenione przez organ, w kontekście prawidłowości udzielonych przez skarżącego odpowiedzi oraz zasadności wystawionych punktów za poszczególne negowane przez egzaminowanego pytania. Po doręczeniu organowi II instancji skargi na bezczynność, w dniu 24 stycznia 2020 r. wydana została decyzja w sprawie. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do dowodu z przesłuchania świadków - członków komisji egzaminacyjnej. W tym zakresie podniesiono, że na skutek znacznego upływu czasu od egzaminu (tj. 2,5 roku) nie jest możliwe szczegółowe odtworzenie przebiegu egzaminu w oparciu o zeznania świadków. Znajdujące się w aktach notatki są w tej sytuacji jedynym autentycznym dowodem potwierdzającym treść odpowiedzi udzielonych przez zdającego. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że podnoszona przez Krajową Komisję okoliczność związana ze skutkami upływu czasu istniała już w dacie zlecenia organowi I instancji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Trudno bowiem przyjąć, że w dniu 1 października 2019 r. można było oczekiwać, że na podstawie dowodu z zeznań świadków - członków komisji egzaminacyjnej zostaną ustalone istotne dla sprawy okoliczności, a cztery miesiące później (tj. w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.) takie oczekiwanie było już nieracjonalne. Poza tym, w aktach brak dowodów na podjęcie jakichkolwiek działań w sprawie przez Krajową Komisję po dniu 23 października 2019 r., w tym świadczących o tym, że organ ten interesował się sposobem wykonania jego wezwania po tej dacie przez organ I instancji. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał - poza pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. - nowego terminu jej załatwienia. Poza tym, także terminu wskazanego w ww. piśmie, tj. 30 października 2019 r., organ nie dotrzymał. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku (i w konsekwencji stwierdzenia w wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ), że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Braku działań w okresie od dnia 30 października 2019 r. do dnia 24 stycznia 2020 r. Krajowa Komisja w żaden sposób nie usprawiedliwiła obiektywnymi i konkretnymi powodami. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek strony Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.