VI SAB/Wa 38/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

M. O. (dalej "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie uchwały z dnia 18 października 2021 r. nr [...] podjętej przez Radę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "k.p.a."), jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla działania administracyjnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. z dnia 18 października 2021 r. nr [...] o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu funkcji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Podstawą prawną podjęcia ww. uchwały był przepis art. 19 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1117; dalej "ustawa o samorządach zawodowych") oraz § 2 pkt 1, § 4 pkt 1-5 i 6 oraz § 7 pkt 7 Regulaminu okręgowych rad Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 21 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych okręgowa rada izby wykonuje zadania samorządu zawodowego na obszarze działania izby, w okresie między zjazdami, w szczególności kieruje działalnością okręgowej izby, a w skład prezydium okręgowej rady izby wchodzą przewodniczący oraz wybrani przez okręgową radę spośród jej członków: zastępcy przewodniczącego, sekretarz, skarbnik i członkowie. Z kolei § 12 Regulaminu okręgowych rad Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa określa kompetencje i odpowiedzialność sekretarza rady okręgowej. Natomiast stosowanie do art. 33 pkt 10 i 15 ww. ustawy oraz § 3 pkt 11 i 12 regulaminu Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa jest zobowiązana do kontroli uchwał okręgowej rady w zakresie ich zgodności z prawem, uchwałami i regulaminami, a w razie stwierdzenia sprzeczności uchwały okręgowej rady z tymi przepisami, uchylenia uchwały okręgowej rady. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę przedmiot skargi należało stwierdzić, że jest on związany z prawidłowością działania samorządu zawodowego, którego funkcjonowanie uregulowane zostało w ustawie o samorządach zawodowych. Należy zauważyć, że w ustawie tej zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego np. art. 19 ust. 5 – dotyczy wpisu na listę członków lub skreślenia z listy, art. 24 ust. 2 - dotyczy decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Ustawa określa zatem zakres zadań samorządów zawodowych, czyniąc to jednak w sposób ramowy, o czym świadczy wskazanie w art. 8 iż "w szczególności" do zadań samorządów zawodowych należą sprawy określone w tym artykule. Ustawa określa także strukturę samorządów zawodowych i zadania ich organów, przewiduje możliwość ustalania przez właściwe organy samorządów zawodowych regulaminów normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów. Zgodnie z art. 31 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych, Krajowy Zjazd Izby uchwala statut i regulaminy określające organizację organów izby i tryb ich działania. Zgodnie z orzecznictwem samorządy zawodowe poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne (korporacyjne), dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Są to takie zadania jak prowadzenie postępowań administracyjnych i orzekanie o nadawaniu uprawnień budowlanych, czy też orzekanie o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Akty prawne, wydawane w tym zakresie przez organy samorządu zawodowego, stanowią decyzje administracyjne (akty administracyjne) i podlegają w zakresie nie uregulowanym ustawą o samorządach zawodowych, normom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 11 ww. ustawy). Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej, organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II OSK 776/06, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 1028/11). Dokonując oceny dopuszczalności skargi w świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dotyczy kwestii organizacyjnych samorządu zawodowego, mających charakter działań wewnętrznych tego samorządu zawodowego i z tego względu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak wskazano bowiem wyżej przedmiot bezczynności w niniejszej sprawie dotyczy ściśle korporacyjnych (organizacyjnych) spraw mających charakter działań własnych (wewnętrznych) samorządu zawodowego, co wynika z treści ww. regulaminów określających zasady i tryb działania samorządu zawodowego inżynierów budownictwa (w tym m.in. sekretarza rady), nie zaś problematyki z dziedziny działalności administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie 1. sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.