VI SAB/Wa 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwał Krajowej Rady Radców Prawnych postanawia odrzucić skargę

Pismem z 28 lutego 2019 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie, jako sprzecznych z prawem: 1. Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 34/VIII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 września 2008 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów (tekst jednolity: Uchwała Nr 161/X/2018 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 18 stycznia 2018 r.); 2. Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2018 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchylenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (tekst jednolity: Uchwała nr 294/X/2018 Prezydium KRRP z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej). W uzasadnieniu wskazał, że ww. uchwały zostały przekazane przez Krajową Radę Radców Prawnych Ministrowi Sprawiedliwości i do dnia dzisiejszego, Minister Sprawiedliwości nie wypełnił ciążącego na nim obowiązki nadzoru, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, tj. nie zwrócił się do Sądu Najwyższego o uchylenie ww. uchwał, jako sprzecznych z prawem. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy zaskarżony akt lub czynność nie stanowi jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, § 2a lub § 3 p.p.s.a. lub też mieści się w katalogu spraw wyłączonych spod kognicji sądów administracyjnych określonych w art. 5 p.p.s.a., to skargę złożoną we wskazanych wyżej okolicznościach należy uznać za niedopuszczalną i odrzucić. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). Z kolei na podstawie art. 5 p.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W sprawie zawisłej przez tutejszym Sądem, przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie, przesłanych mu przez Krajową Radę Radców Prawnych, uchwał jako sprzecznych z prawem. Nie ulega wątpliwości, że tak określony przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu spraw powierzonych kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o radcach prawnych organy samorządu przesyłają Ministrowi Sprawiedliwości odpis każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów samorządu w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia. Jeżeli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Sąd utrzymuje zaskarżoną uchwałę w mocy bądź uchyla ją i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia. Skargę spóźnioną Sąd Najwyższy pozostawia bez rozpoznania (ust. 2). Nadzór Ministra Sprawiedliwości nad samorządem radców prawnych, sprawowany na podstawie uprawnienia przyznanego w art. 47 ustawy o radcach prawnych, polega na weryfikowaniu, czy podjęta przez organ samorządu uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Wstępna ocena zgodności dokonywana jest z perspektywy pełnego systemu prawnego, poczynając od norm konstytucyjnych, poprzez przepisy ustawodawstwa zwykłego – z uwzględnieniem ustawy o radcach prawnych – ratyfikowane umowy międzynarodowe, na rozporządzeniach kończąc. Minister nie bada celowości podejmowanych uchwał i nie kieruje się także normami kodeksu etyki zawodowej (v. Edward Gniewek: "Nadzór nad legalnością uchwał organów samorządu notarialnego" Rejent rok 9, nr 8 (100) sierpień 1999 s. 21). Sprzeczną z prawem uchwałę Minister może zaskarżyć do Sądu Najwyższego. Postępowanie ze skargi Ministra Sprawiedliwości o uchylenie uchwały organu samorządu (tak radcowskiego, adwokackiego, czy notarialnego) nie jest przedmiotem zbyt częstych wypowiedzi doktryny i nie cieszy się jej zainteresowaniem. Również ustawodawca w art. 47 ustawy o radcach prawnych (odpowiednio art. 14 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 47 ustawy Prawo o notariacie) nie wprowadził szczególnych reguł takiego postępowania. Powyższy przepis określa jedynie legitymację Ministra Sprawiedliwości do występowania ze skargą oraz termin do jej wniesienia (§ 1), a także rodzaje rozstrzygnięć, jakie Sąd Najwyższy może wydać po rozpoznaniu skargi (§ 2). Dokonując analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego zapadłego na gruncie regulacji określonej w art. 14 ustawy Prawo o adwokaturze wskazać należy, że: "z systemowej wykładni powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Sąd Najwyższy rozpoznając wniosek Ministra Sprawiedliwości o uchylenie sprzecznej z prawem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez rozstrzyganie innych, niż określone w art. 1 pkt 1 lit a-b ustawy o Sądzie Najwyższym, spraw określonych w ustawach. Przedmiotem postępowania przed Sądem Najwyższym jest publicznoprawna kwestia legalności uchwał organów samorządu zawodowego, a przepisy ustawy Prawa o adwokaturze nie zawierają przepisu o stosowaniu do tych spraw przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W związku z powyższym do sprawy, o której mowa w art. 14 ust. 1 Prawa o adwokaturze, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, w szczególności części dotyczącej apelacji (postanowienie SN z dnia 21 marca 2006 r., III SO 8/06, OSNP 2007/9-10/149). Mając na względzie okoliczność, iż przepisy Prawa o adwokaturze zawierają lukę, nie określając według jakich przepisów toczy się przed Sądem Najwyższym postępowanie ze skargi Ministra Sprawiedliwości, lukę tę należy wypełnić w drodze analogii, stosując odpowiednio przepisy procedury najlepiej odpowiadającej charakterowi rozpatrywanego środka prawnego". (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2008 r., III ZS 2/08 Lex nr 686073). W postanowieniu z dnia 24 maja 1994 r., I PO 6/94 Sąd Najwyższy przyjął natomiast, że: "skarga Ministra Sprawiedliwości na uchwałę samorządu notarialnego jest szczególnym środkiem zaskarżenia i dlatego należy stosować do niej odpowiednio przepisy k.p.c. o rewizji. W aktualnym stanie prawnym oznacza to, iż per analogiam należy stosować przepisy dotyczące postępowania kasacyjnego". Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości, na mocy art. 47 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, ocena zgodności z prawem, przekazanej mu na mocy ww. przepisu uchwały, stanowi wstępny etap postępowania prowadzonego przed Sądem Najwyższym, do którego zastosowanie, w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, mają odpowiednio przepisy k.p.c. Sprawa za skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w skierowaniu do Sądu Najwyższego skargi na uchwałę samorządu będzie miała zatem charakter cywilny a nie sądowadministracyjny, a co za tym idzie nie będzie należała do zakresu nadzoru judykacyjnego wykonywanego przez sąd administracyjny. Uznać zatem należy, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zwróceniu się do Sadu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów samorządu nie mieści się w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., w których sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych powodów, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.