VI SAB/Wa 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z/s w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpoznaniu wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej 1. stwierdza, że Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania świadectwa efektywności energetycznej w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej L. sp. z o.o. z/s w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

L. S.A. z siedzibą w K. (dalej "Skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej "Prezes URE") w rozpoznaniu jej wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej o wartości 17,58 toe. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., w oparciu o art. 20 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 831 ze zm.), dalej: "u.e.e.", w zw. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", Skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o wydanie na jej rzecz świadectwa efektywności energetycznej o wartości 17, 58 toe (dalej "Świadectwo efektywności energetycznej"). W grudniu 2019 r., w oparciu o art. 37 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, Skarżąca żądając wydania Świadectwa efektywności energetycznej, wniosła do Prezes URE ponaglenie, na które organ odpowiedział pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Następnie pismem z dnia 11 lutego 2020 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W skardze na bezczynność Prezesa URE w wydaniu Świadectwa efektywności energetycznej Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 w zw., z art 8 i art. 12 k.p.a. w zw. z art.22 ust.1 u.e.e. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, które to naruszenie miało charakter rażący; 2. art. 36 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącej o ewentualnym wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, jeżeli w ocenie organu zachodziły ku temu przesłanki. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania przedmiotowego świadectwa w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca odnosząc się do bierności Prezesa URE wskazała, że stanowi to niewątpliwe rażące naruszenie przepisów art. 35 § 1 oraz art. 35 § 2 k.p.a., nakładających na organ obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią tych przepisów oraz przepisów szczególnych (art. 22 ust. 1 u.e.e.) postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno, co do zasady, zakończyć się w terminie 45 dni od dnia złożenia przez nią wniosku o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej. Jednakże pomimo upływu ustawowego terminu Prezes URE nie uczynił zadość obowiązkowi, jaki nakłada na niego art. 36 k.p.a., zgodnie z którym winien był wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w przypadku, gdy popada w zwłokę w zakończeniu postępowania oraz wskazać uzasadnienie stanu zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując na złożoność i wielowątkowość postępowania w sprawie oraz występujące w organie braki kadrowe, na którą to okoliczność przedłożył dokumenty w postaci: wystąpienia pokontrolnego NIK nr [...] - Efektywność energetyczna gospodarki oraz pisma Prezesa URE z [...] sierpnia 2019 r. do szefa KPRM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na bezczynność Prezesa URE, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie Skarżąca uczyniła bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku z [...] września 2019 r., o wydanie Świadectwa efektywności energetycznej o wartości 17,58 toe. W niniejszej sprawie, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że Skarżąca przed zgłoszeniem skargi na bezczynność wypełniła ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedziła ją złożonym do Prezesa URE ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw, z art. 37 k.p.a.). Ponadto trzeba zaznaczyć, że o ile bezczynność Prezesa URE, jako organu administracji publicznej (art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 755) w zw. z art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a.) w niepodejmowaniu działań w ramach swoich kompetencji podlega kontroli sądów administracyjnych, o tyle już legalność podjętych działań - w tym przypadku materia wydawania/odmowy wydawania świadectw efektywności energetycznej, została powierzona sądowi powszechnemu - Sądowi Okręgowemu w [...] - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Prezesowi URE bezczynność obiektywnie zaistniała, bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej bezczynności. Jak wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie (działanie, do którego był zobowiązany) i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy (zob. przykładowo wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r, I OSK 490/15 i z 28 października 2016 r, I FSK 277/15 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; dalej: CBOSA). Sensem skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (zob. przykładowo wyrok NSA z 10 marca 2015 r" II FSK 344/13, CBOSA, z 26 września 2018 r. I FSK 1501/18, LEX nr 2551415). Badając skargę powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej wnioski były zasadne. Przy ocenie zasadności skargi decydujące znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Materia, w której Skarżąca zarzuca Prezesowi URE bezczynność, uregulowana jest w art. 22 ust. 1 u.e.e., który przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. Przepis ten jest jasny, nie pozostawia żadnych wątpliwości. Prezes URE ma ustawowy, czterdziestopięciodniowy termin na wydanie, bądź odmowę wydania Świadectwa. Wskutek upływu przewidzianego w art. 22 ust. 1 u.e.e. terminu, organ obowiązany był bowiem, bądź wydać Świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić Skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Brak jakichkolwiek ze wskazanych działań, po części usprawiedliwiony okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę , nie może jednak dowodzić, że organ w bierności nie pozostawał. Prezes URE, jako organ administracji publicznej, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, skonkretyzowane następnie w dalszych kodeksowych normach, a także niejednokrotnie w prawie materialnym wymagają, aby dział on szybko oraz należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktyczno- pranych postępowania. Brak działań organu w niniejszym postępowaniu - wszczętym wnioskiem Skarżącej z [...] września 2019 r. - nie pozostawia wątpliwości, że Prezes URE dopuścił się bezczynności w tej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Nadto stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w §1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) stwierdził, że Prezes URE, dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, oraz że bezczynność Prezesa URE nie ma postaci kwalifikowanej, gdyż nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał jednocześnie Prezesa URE do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wydanie świadectwa efektywności energetycznej o wartości 17,58 toe. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że sąd administracyjny ocenia skargę na moment jej wniesienia, z jednoczesnym uwzględnieniem nie tylko momentu żądania, w rozpoznaniu którego bezczynność została zarzucona, ale także mając na uwadze wszelkie okoliczności zaistniałe od zgłoszenia żądania do chwili orzekania. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a co najistotniejsze - rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 września 2018 r. o sygn.. akt : III SAB/Wr 34/18 LEX nr 2554772). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Prezesa URE nie wynikała z niewłaściwego potraktowania wniosku Skarżącej, lecz jest skutkiem wykładni prawa, jaką organ przyjął, oraz problemów organizacyjno-technicznych z rozpoznawaniem w terminie wniosków o wydanie świadectwa efektywności energetycznej, o czym organ poinformował Skarżącą w odpowiedzi na złożone w sprawie ponaglenie. Za obiektywną należy także uznać wskazaną w odpowiedzi na skargę przez organ okoliczność, że prowadzenie postępowania o wydanie świadectw efektywności energetycznej utrudnia konieczność badania poprawności audytów efektywności energetycznej, które - w przeważającej większości, prezentują różny poziom merytoryczny, ponieważ zawierają elementarne błędy rachunkowe i metodologiczne, lub nie zawierają żadnych informacji, w jaki sposób została oszacowana oszczędność energii wynikająca z planowanego przedsięwzięcia, prezentując jedynie wyniki końcowe. Ponadto status prawny Świadectwa umożliwiający spieniężenie na T. S.A. praw majątkowych związanych z tym Świadectwem powoduje, że proces wydawania świadectw efektywności energetycznej musi być w pełni kontrolowany przez organ i nie może być przypadkowy. Nie bez znaczenia dla charakteru stwierdzonej w tej sprawie bezczynności organu ma także fakt, że Prezes URE boryka się w praktyce z brakami kadrowymi, które mają bezpośrednie przełożenie na szybkość i sprawność toczących się przed nim postępowań, w tym postępowania Skarżącej, na potwierdzenie czego organ załączył w odpowiedzi na skargę dokumenty w postaci: wystąpienia pokontrolnego NIK nr [...]- Efektywność energetyczna gospodarki oraz pisma Prezesa URE z [...] sierpnia 2019 r. do szefa KPRM. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 93/18), które to stanowisko skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie podziela,: "Niewielka ilość pracowników rozpoznająca dużą ilość spraw (...) nie mogą mieć znaczenia dla uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy, mają natomiast wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności." (LEX nr 2535247). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).