VI SAB/Wa 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji oddala skargę.

Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: [...], skarżąca, spółka) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ rentowy) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie organu rentowego z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K. (dalej: ZUS) z [...] lipca 2016r. stwierdzającej, że podstawa wymiaru składki i składka na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla P. K. z tytułu wykonywania umów zlecenia zawartych ze spółką jako płatnikiem składek jest równa 0,00 zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie. Uważał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 173/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K.) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę (zarejestrowaną na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w przedmiocie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2018r. w sprawie sprostowania decyzji) jako niedopuszczalną, z uwagi na brak drogi sądowej. Sąd wywiódł, że postanowienie ZUS w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy traktować jako wydane przez organ pierwszej instancji i niekończące postępowania w sprawie. O ile przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) byłyby stosowane wprost przez ZUS, w świetle art. 113 tego aktu, na postanowienie to przysługiwałoby stronie zażalenie. Jednakże z uwagi na treść art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, dalej: u.s.u.s.), od omawianego postanowienia wydanego przez ZUS nie przysługuje ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia. Przepisy k.p.a. w postępowaniu toczącym się przed ZUS stosowane są bowiem odpowiednio. Zatem zakres kognicji sądu administracyjnego - jedynie co do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty - nie obejmuje postanowienia w niniejszej sprawie, które jest niezaskarżalne, nie kończy postępowania i nie rozstrzyga też sprawy co do jej istoty. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie postanowienia Sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal orzeczenie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 października 2019 r. sygn. akt II GSK 441/19 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny stwierdził, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego przed organem rentowym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji - kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne - i nie może przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ust. 2 omawianego art., co do możliwości zaskarżenia zażaleniem, zgodnie z ogólną zasadą z art. 113 § 3 k.p.a. W rezultacie bezpodstawna była argumentacja WSA w K. o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Po przekazaniu akt przez NSA sprawie nadano sygnaturę akt VI SAB/Wa 11/20. Sąd wystąpił do spółki o uzupełnienie w terminie 7 dni braków formalnych skargi, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez przedstawienie ponaglenia/wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego przez wniesieniem skargi. Brak został uzupełniony w terminie. Następnie Sąd z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wystąpił do Sądu Apelacyjnego w K. III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie akt o sygn. [...] (w Sądzie Okręgowym w K. oznaczonych sygn. [...]), w których przedmiotem zaskarżenia pozostaje opisana decyzja ZUS z [...] lipca 2016 r. Sąd uznał, że zapoznanie się z aktami sądu powszechnego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaistniały bowiem wątpliwości co do trybu, w jakim został wydane przez ZUS postanowienie w dniu [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zażył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność należy sprawdzić, czy został wyczerpany tryb jej wniesienia. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z treścią § 2 art. 52 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tryb wnoszenia i rozpatrywania ponaglenia reguluje art. 37 k.pa. Stanowi ten artykuł w § 3 pkt 1 że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Jednakże Spółka uważała, że skoro decyzja ZUS, którą ZUS sprostował postanowieniem z [...] marca 2018 r., została wydana [...] lipca 2016 r. czyli przed wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: nowelizacja k.p.a.), to na mocy art. 16 nowelizacji k.p.a. w kontrolowanej sprawie obowiązywały uregulowania k.p.a. sprzed nowelizacji tego aktu. Według tych uregulowań na mocy art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka, na wezwanie WSA przedstawiła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] października 2018 r. skierowane do Prezesa ZUS (k.-200-211 akt sądowych VI SAB/Wa 11/20). Mając na uwadze, że postanowienie o sprostowaniu decyzji, wydane [...] marca 2018 r., dotyczyło decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r., to wezwanie spółki do ZUS o usunięcie naruszenia prawa należało potraktować jako spełniające wymagania z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przechodząc do oceny skargi, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem w sprawie II GSK 441/19 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w K. i sprawę przekazał do rozpoznania WSA w Warszawie. Wobec tego należało mieć na uwadze art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którego treścią Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 p.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego, oraz, gdyby po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny. W niniejszej sprawie ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie. Istotne, nowe ustalenia były możliwe dopiero po analizie akt Sądu Apelacyjnego w K. o sygn. [...]. Z akt tych wynika, że sąd postanowieniem z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] postanowił zwrócić akta organowi rentowemu w celu weryfikacji oraz uzupełnienia decyzji wydawanych w sprawie (protokół rozprawy, k- 72 akt [...]). Sąd wyjaśnił, że wspomniany zwrot akt nastąpił w trybie art. 467 § 4 k.p.c. (uzasadnienie wyroku SO w sprawie [...], k. 231 verte akt sądowych VI SAB/Wa 11/20). W odpowiedzi na ww postanowienie z [...] lutego 2018 r. ZUS wydał m.in. sporne postanowienie w dniu [...] marca 2018 r. (dowód: k. – 176 akt [...]). Postanowienie to zostało przesłane do wiadomości m.in. [...] z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Spółka pismami z 24 lipca 2018 r. wniosła zażalenie na postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. oraz wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia na opisane postanowienie z [...] marca 2018 r. ZUS przy piśmie z 17 sierpnia 2018 r. skierowanym do SO w K. przekazał zażalenie spółki (k. – 188 akt [...]), co potwierdzono na rozprawie przed SO w dniu [...] listopada 2018r. (protokół, k. – 214 akt [...]). Wówczas pełnomocnik ZUS oświadczył, że zażalenie na postanowienie w sprawie sprostowania zaskarżonej decyzji podlega rozpoznaniu przed sądem powszechnym (protokół, k. -215 akt [...]). Sąd Okręgowy w K. wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. w sprawie [...] wyrok oddalający odwołania spółki (dotyczące P. K. i P. G.). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że sporne postanowienia stanowiło odpowiedź ZUS na zarządzenie (tutaj postanowienie) wydane w trybie art. 467 § 4 k.p.c. (k. 231 verte akt sadowych sprawy VI SAB/Wa 11/20). Należy zauważyć, że przepis art. 467 § 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym w trakcie rozpoznawania odwołania spółki umożliwiał przewodniczącemu lub wyznaczonemu przez niego sędziemu(tutaj skorzystał z tego środka Sąd Okręgowy) przekazanie organowi akt sprawy, jeżeli w toku wstępnego badania sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych okazałoby się, że występują istotne braki w materiale, a przeprowadzenie jego uzupełnienia w postępowaniu sądowym byłoby połączone ze znacznymi trudnościami, w celu uzupełnienia materiału sprawy. To samo dotyczyło wypadku, w którym decyzja organu rentowego nie zawierałaby: podstawy prawnej i faktycznej (pkt 1), wskazania sposobu wyliczenia świadczenia (pkt 2), stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia (pkt 3). Zatem zakres czynności podejmowanych przez organ po zwrocie akt w trybie art. 467 § 4 k.p.c. był bardzo szeroki. Obejmował też wydanie postanowienia, jak sporne z [...] marca 2018 r. Jak już zaznaczono postanowienie to podlegało ocenie sądu cywilnego rozpatrującego odwołanie, co wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie [...], jak i też z apelacji spółki od wspomnianego wyroku złożonej [...] marca 2019 r. do Sądu Apelacyjnego w K., w której pkt II.lit.e, podnosiła, że decyzje w osnowie nie wskazują, za jaki okres została składka określona na 0,00 zł,(k.-102-11 akt sądowych w sprawie VI SAB/Wa 11/20), mimo że sporne postanowienie rozstrzygało także tę kwestię. W opisanym przypadku nie można więc przyjąć, że postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. nie podlegało żadnej kontroli, której to sytuacji nie akceptował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 441/19. Opisane okoliczności uprawniają skład rozpoznający ponownie skargę na bezczynność do odstąpienia od wytycznych Sądu kasacyjnego. Obecnie apelacja spółki nie została jeszcze rozpoznana przez Sąd Apelacyjny. Mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku Sąd Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie [...] w pkt I. oddalającym odwołania spółki (na mocy zarządzenia sędziego połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. [...] sprawy o sygn. akt [...] i [...], k- 20 akt SO w K. o sygn. [...]), a w pkt III. przekazującym Prezesowi ZUS zażalenia spółki z 24 lipca 2018 r. celem rozpoznania, nie można wykluczyć dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej do rozpoznania zażalenia na sporne postanowienie. Od stanowiska Sąd Apelacyjnego będzie też zależała ewentualna dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na sporne postanowienie. Także zażalenie ZUS ani apelacja spółki w sprawie [...] nie zostały dotąd rozpoznane przez Sąd Apelacyjny. Podobnie orzekł Sąd Okręgowy w sprawie [...] (sygn. akt apelacyjnych [...]). Co do kwestii zarzucanej organowi bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to rozstrzygnięcie, należy pamiętać o trybie, w jakim zostało ono wydane – art. 467 § 4 k.p.c. Zarządzenie (tutaj: postanowienie) wydane w tym trybie jest niezaskarżalne (por. uchwała SN z 25 września 1997 r., sygn. akt III ZP 13/97, OSNAPiUS 1998, nr 5, poz. 156; postanowienie SN z 11 marca 2008 r., sygn. akt I UK 358/07, opubl. Lex nr 846551). Ponadto po uzupełnieniu materiału sprawy bądź samej decyzji organ rentowy ponownie przedstawia akta sprawy sądowi celem merytorycznego rozpoznania odwołania. W niniejszej sprawie doszło do dwutorowego uruchomienia procedury rozpatrywania zażalenia spółki na postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. i jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, i nastąpiło to z inicjatywy spółki. W tym zakresie należy odwołać się cytowanej przez NSA w postanowieniu o sygn. II GSK 441/19 uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., z. 5, poz. 75. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że mając na uwadze aspekty konstytucyjne, ustrojowe, procesowe i materialnoprawne związane z właściwością sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy unikać rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego dwutorowo. Zaznaczył, że "Problemy związane z rozdzieleniem właściwości sądownictwa powszechnego i sądownictwa administracyjnego pojawiają się w praktyce, m.in. w związku z tym, że dla spraw nieuregulowanych inaczej w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych ustanowiono regułę odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., a także w związku z tym, że w określonych kwestiach odsyła się wprost do tego Kodeksu. Rodzi to skłonność do tego, by w tych przypadkach, w których organ rentowy stosuje przepisy tego Kodeksu, zwłaszcza jeżeli prawidłowość ich zastosowania jest kwestionowana, przyjmować, że dla stwierdzenia ewentualnych uchybień w tym zakresie właściwa jest droga sądownictwa administracyjnego. Ogół spraw objętych unormowaniami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustaw stanowiących jej rozwinięcie powinien być rozpoznawany przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych m.in. z tego powodu, że są to sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a także dlatego, że zapewnia to większą spójność, jednolitość (także aksjologiczną) i konsekwencję w rozstrzyganiu spraw ubezpieczeniowych. Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego powinno być kształtowane jednolicie według zasad znamiennych dla procesu cywilnego, nie powinno być natomiast modelowane na wzór rozwiązań przyjmowanych w procedurze sądowoadministracyjnej." Podkreślił też, że w u.s.u.s. została przyjęta zasada, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w K.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. NSA, odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, której nadano moc zasady prawnej, wywiódł, że - w ramach przyznanych ustawowo kompetencji - sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak i formalny. Przy tym NSA też zauważył, że "zasadniczo problem rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie występuje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczących się w trybie zwykłym, w którym decyzje ostateczne są weryfikowane w odrębnym postępowaniu cywilnym, regulowanym przepisami tytułu VII działu III K.p.c.". Skład orzekający w pełni akceptuje zaprezentowane w uchwale I OPS 1/13 stanowisko NSA, zwłaszcza, że jak sam powiększony skład NSA podkreślił: "Realizację ochrony sądowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy upatrywać w kontekście regulacji konstytucyjnych, w myśl których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości ( art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu bowiem nie może być rozumiane jedynie formalnie - jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi być pojmowane także materialnie - jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przez właściwy sąd." W tej sytuacji, skoro sporne postanowienie z [...] marca 2018 r. zostało wydane w wykonaniu postanowienia Sądu Okręgowego i przed wydaniem wyroku przez SO, to należało dać pierwszeństwo rozpoznaniu odwołania spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym, co konsekwentnie podkreślał organ, przesyłając zażalenie do SO, na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r., jak i w odpowiedzi na skargę. Zresztą, jak zaznaczono SO zajął się kwestią postanowienia z [...] marca 2018 r. w wyroku z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt [...]. Spółka ze stanowiskiem SO nie zgodziła się i zgłosiła w ramach apelacji zarzuty także co do opinii SO co do spornego postanowienia. Do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie postępowanie przed Sądem Apelacyjnym w sprawie [...] nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Dając pierwszeństwo zasadzie rozpoznania omawianej sprawy w jej całokształcie przez sąd powszechny, zgodnie z powołanym stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA w uchwale I OPS 1/13, prawidłowe było niepodejmowanie przez ZUS czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Dlatego nie można mówić o bezczynności ZUS w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.