VI SAB/Wa 103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w rozpoznaniu wniosku o umorzenie postępowania w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata oddala skargę

Wnioskiem z 17 stycznia 2019 r. A. B. (dalej: Skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. o umorzenie sprawy wszczętej przez ORA w trybie art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1184 z późn. zm., dalej: "P.a."). Następnie Skarżąca 8 maja 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy z wniosku z 17 stycznia 2019 r., złożonego 18 stycznia 2019 r. o umorzenie sprawy prowadzonej wedle art. 4c P.a. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania uchwały w terminie 7 dni o uwzględnieniu jej wniosku i umorzeniu sprawy w trybie art. 4c Prawa o adwokaturze. -art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.")., 2) stwierdzenie, iż ORA w B. dopuściła się bezczynności, 3) stwierdzenia, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia 66.654.20 PLN lub w razie uwzględnienia skargi zasądzenie połowy tej kwoty grzywny 33.327.10 PLN na rzecz Skarżącej z rygorem natychmiastowej wykonalności, tj. art.149 P.p.s.a., 5) załatwienie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 P.p.s.a., 6) zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych celem stwierdzenia bezczynności - 100 zł. Naczelna Rada Adwokacka w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Rada wyjaśniła, że 12 maja 2022 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podjęło uchwałę o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem Skarżącej wskazanym w petitum pisma. Rada wskazała, że w związku z toczącym się postępowaniem sądowo-administracyjnym, którego przedmiotem było rozpoznanie skargi Skarżącej na uchwałę Prezydium NRA z 5 września 2017 r. utrzymującą w mocy uchwałę ORA w B. z 29 stycznia 2017 r. o stwierdzeniu trwałej niezdolności Skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, rozstrzygnięcie zagadnienia, objętego nin. skargą wymagało oczekiwania na ostateczne orzeczenie Sądu, które zapadło 15 marca 2022 r. Wtedy bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. II GSK 1801/18, oddalający skargę Prezydium NRA na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2018 r., jakie zapadło w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2382/17. Wyrokiem tym WSA uchylił uchwały obu organów samorządowych tj. uchwałę Prezydium NRA i uchwałę ORA w B. stwierdzającą trwałą niezdolność Skarżącej do wykonywania zawodu adwokata. Oba orzeczenia miały zatem wpływ na wynik postępowania objętego nin. skargą. Tym samym oczekiwanie NRA na prawomocne orzeczenie Sądu administracyjnego było konieczne. Prezydium NRA podjęło natomiast uchwałę o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem Skarżącej od uchwały tego organu z 5 listopada 2017 r. w dniu 12 maja 2022 r. Nie sposób zatem, zdaniem Rady, twierdzić, że po stronie NRA wystąpiły przesłanki bezczynności. Oczekiwanie na orzeczenie Sądu było konieczne, a uchwała, której treść była determinowana treścią wyroków Sądów administracyjnych została podjęta niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W świetle art. 37 § 1 pkt postępowanie jest prowadzone przewlekle gdy jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W wyroku z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3391/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.)." Niezależnie od przewlekłości organ może dopuścić się również bezczynności, którą jest, jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2 stanowi, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z § 3 wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika natomiast z art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie do wszczęcia spornego postępowania doszło w związku z wniesieniem przez Skarżącą wniosku z 17 stycznia 2019 r., w którym Skarżąca zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. o umorzenie sprawy wszczętej przez ORA w trybie art. 4c P.a. Wniosek dotyczył postępowania, w którym Okręgowa Rada Adwokacka w B. (dalej: "ORA") podjęła uchwałę z 29 czerwca 2017 r. o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez Skarżącą, która została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "NRA", "Rada") z 5 września 2017 r. Wniosek Skarżącej z 17 stycznia 2019 r., został rozpatrzony przez ORA uchwałą z 20 marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania toczącego się na podstawie art. 4c P.a. Uchwała ta została uchylona uchwałą Rady z 21 maja 2019 r., którą jednocześnie Rada odmówiła umorzenia postępowania w sprawie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata. Powyższa uchwała Rady została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1725/19 oddalił skargę na powyższą uchwałę NRA. NSA jednak wyrokiem z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 783/20 uchylił wyrok WSA w Warszawie i powyższe uchwały organów samorządu adwokackiego. W następstwie tego wyroku pismem z 15 października 2021 r. Dziekan ORA wezwał pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków wniosku Skarżącej poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania dotyczy wniosek ze wskazaniem ostatecznej uchwały ORA nim objętej, a jeżeli wniosek dotyczy wznowienia postępowania, także wskazania podstawy wznowienia postępowania i dnia, w którym Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pełnomocnik Skarżącej pismem z 26 października 2021 r. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia pisma w sprawie, o dodatkowe 7 dni, to jest do 8 listopada 2021 r., z uwagi na konieczność analizy akt sprawy a następnie kontaktem z Klientką. Pismem z 28 października 2021 r. Wicedziekan ORA poinformował pełnomocnika Skarżącej o przedłużeniu terminu. Pełnomocnik Skarżącej pismem z 5 listopada 2021 r. wskazał, że wolą Skarżącej jest wszczęcie postępowania, zmierzającego do umorzenia postępowania w przedmiocie uznania Skarżącej jako niezdolnej do wykonywania zawodu adwokata. Wniosek tym samym dotyczy uchylenia w całości decyzji ostatecznej - uchwały ORA z 29 czerwca 2017 r. ORA, na posiedzeniu 17 listopada 2021 r. w głosowaniu jawnym, jednogłośnie, uznając że podanie Skarżącej z 17 stycznia 2019 r. zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej uchwałą ostateczną NRA z 5 września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę ORA z 29 stycznia 2017 r. orzekającą o trwałej niezdolności Skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, postanowiła przekazać Radzie, jako organowi właściwemu, podanie z 17 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z 6 grudnia 2021 r. NRA zwróciła przekazane wraz z pismem z 23 listopada 2021 r. akta osobowe Skarżącej celem podjęcia dalszych czynności przez organ właściwy w sprawie. Wskazano, że przekazanie akt do NRA nastąpiło przedwcześnie, ponieważ czynności podjęte przez ORA w związku z wnioskiem Skarżącej z 17 stycznia 2019 r. po zapadnięciu wyroku NSA z 10 listopada 2020 r. (sygn. II GSK 783/20) nie doprowadziły - wbrew wytycznym sądu kasatoryjnego - do ustalenia treści żądania wnioskodawczyni, stosownie do wymogów art. 63 § 2 K.p.a. W dalszej kolejności pismem z 22 grudnia 2021 r. ORA wezwała pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braków wniosku Skarżącej z 17 stycznia 2019 r. (data wpływu: 18 stycznia 2019 r.) poprzez wskazanie jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania dotyczy wniosek, a jeżeli wniosek dotyczy wznowienia postępowania, także wskazania podstawy wznowienia postępowania i dnia, w którym Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W piśmie z 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, że wolą Skarżącej - wyrażoną we wniosku z 17 stycznia 2019 r. jest uchylenie uchwały ORA z 29 czerwca 2017 r., oraz następnie umorzenie postępowania jakie zostało wszczęte na podstawie art. 4c P.a. Nadto, oświadczył, że Skarżąca nie żąda wznowienia postępowania, stwierdzenia jego nieważności czy też zmiany ostatecznej decyzji - a jedynie jej uchylenia i umorzenia wszczętego postępowania, w oparciu o przedłożone dowody. Strona wskazała, że oczekuje, że organ dokona ich oceny zgodnie z ich treścią, zasadami logiki i doświadczenia życiowego. ORA, na posiedzeniu 27 stycznia 2022 r. w głosowaniu jawnym, jednogłośnie, uznając podanie Skarżącej z 17 stycznia 2019 r. zmierza do wszczęcia postępowania o uchylenie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. ostatecznej uchwały Rady z 5 września 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy uchwałę ORA z 29 stycznia 2017 r. orzekającej o trwałej niezdolności Skarżącej do wykonywania zawodu adwokata, postanowiła przekazać NRA - jako organowi właściwemu – wniosek z 17 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy. ORA pismem z 2 lutego 2022 r przesłała NRA - jako organowi właściwemu - wniosek Skarżącej z 17 stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy. NRA pismem z 24 lutego 2023 r. poinformowała pełnomocnika Skarżącej , że prowadzi postępowanie w sprawie wniosku Skarżącej z 18 stycznia 2019 r. o uchylenie ostatecznej uchwały NRA z 5 września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata. Poinformowano również, że Skarżąca i jej pełnomocnik mogą się wypowiedzieć co do zebranego materiału dowodowego, zapoznać z aktami sprawy i zająć stanowisko. Pełnomocnik Skarżącej pismem z 23 lutego 2023 r. przesłał odpisy pism Rzecznika Dyscyplinarnego z 19 sierpnia 2020 r., oraz z 3 marca 2020 r., w przedmiocie wezwania na przesłuchanie w charakterze obwinionej, jak również pismo Sądu Dyscyplinarnego z 31 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wyznaczenia obrońcy z urzędu, z prośbą o przeprowadzenie dowodu z ich treści. 15 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II GSK 1801/18, oddalający skargę kasacyjną NRA na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2018 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2382/17, którym WSA uchylił uchwały obu organów samorządowych tj. uchwałę NRA z 5 września 2017 r. utrzymującą w mocy uchwałę ORA z 29 czerwca 2017 r. rozstrzygającą o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez Skarżącą. Pełnomocnik Skarżącej w piśmie z 25 marca 2022 r. wskazał, że oczekuje od organu wydania uchwały rozstrzygającej wniosek z 18 stycznia 2019 r. tak aby nie dochodziło do dalszej przewlekłości i faktycznej bezczynności w sprawie. Następnie Rada na posiedzeniu 12 maja 2022 r. po rozpoznaniu odwołania Skarżącej w sprawie uchylenia uchwały NRA z 5 września 2017 r. utrzymującej w mocy uchwałę ORA w B z 9 stycznia 2017 r. w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 154 § 1 i 2 K.p.a., uchwaliło jednogłośnie w głosowaniu tajnym o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Analizując opisany powyżej przebieg postępowania Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia spornego postępowania, jak i do bezczynności organu. Organy obu instancji podejmowały czynności konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z wyrokiem NSA z 10 listopada 2020 r. o sygn. akt II GSK 783/20. Ustalenie, wszczęcia jakiego postępowania domaga się Skarżąca nastąpiła dopiero na podstawie pisma Skarżącej z 5 stycznia 2022 r., w którym pełnomocnik Skarżącej wskazał, że wolą Skarżącej - wyrażoną we wniosku z 17 stycznia 2019 r. jest uchylenie uchwały ORA z 29 czerwca 2017 r., oraz następnie umorzenie postępowania jakie zostało wszczęte na podstawie art. 4c P.a. NRA słusznie również wskazała, że w niniejszej sprawie konieczne było oczekiwanie na wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1801/18, który zapadł 15 marca 2022 r. oddalający skargę kasacyjną NRA na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2018 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2382/17, którym WSA uchylił uchwały obu organów samorządowych tj. uchwałę NRA z 5 września 2017 r. utrzymującą w mocy uchwałę ORA z 29 czerwca 2017 r. rozstrzygającą o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez Skarżącą. W tej sytuacji nierozstrzygnięcie spornej sprawy w ustawowym terminie wynikało m.in. z opóźnień spowodowanych z winy strony, jak również z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.