VI SAB/Wa 1/21

Dnia 12 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpoznaniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2020 r. 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi z 14 grudnia 2020 r., wniesionej przez Z. S. (dalej: "Strona", "Skarżący"), reprezentowaną przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zarzucana bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "organ II instancji"), w sprawie rozpatrzenia odwołania z 5 marca 2020 r. od decyzji dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o wydanie decyzji w sprawie ustalenia obowiązku objęcia jej ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pobierania "świadczenia wdowiego" ze Stanów Zjednoczonych orzekł, decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], że Skarżąca jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu otrzymywania świadczenia wdowiego, wypłacanego przez Urząd Ubezpieczeń Społecznych (USA). Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, 5 marca 2020 r. wniosła do Prezesa NFZ za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O., odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Organ I instancji, 12 marca 2020 r., skierował odwołanie Skarżącej do Prezesa NFZ, o czym poinformował także Skarżącą. Uzupełniająco do wniesionego odwołania, 30 kwietnia 2020 r., Skarżąca przesłała Prezesowi NFZ kopię interpretacji indywidualnej Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z [...] kwietnia 2020 r. Następnie pismem z 17 sierpnia 2020 r., zwróciła się do NFZ z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej stanu sprawy, która to prośba pozostała bez odpowiedzi organu. Skarżąca podniosła, że Prezes NFZ, mimo upływu prawie 9 miesięcy, do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał odwołania Skarżącej. Skarżąca 16 października 2020 r., wniosła do Prezesa NFZ, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "K.p.a."), ponaglenie na nierozpoznanie odwołania tj. na bezczynność Prezesa NFZ, który również pozostał bez odpowiedzi. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) w przypadku uznania, że pozwala na to charakter sprawy oraz że okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nie budzą uzasadnionych wątpliwości, o stwierdzenie, że Skarżąca nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu otrzymywania świadczenia wdowiego wypłacanego przez Urząd Ubezpieczeń Społecznych (USA), 4) przyznanie od Prezesa NFZ na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wskazał, że wnioskiem z 20 stycznia 2020 r. Skarżąca, wystąpiła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia obowiązku objęcia jej ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pobierania "świadczenia wdowiego" ze Stanów Zjednoczonych Ameryki. Skarżąca wskazała, że świadczenie wdowie wypłacane jest przez Social Security Administration USA i zostało przez nią nabyte po zmarłym mężu. W ocenie Skarżącej ww. świadczenie nie może być utożsamiane z rentą otrzymywaną z zagranicy, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 16 i art. 5 pkt 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2020 poz. 1398, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"). Decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia orzekł, że Skarżąca jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu otrzymywania świadczenia wdowiego wypłacanego przez Urząd Ubezpieczeń Społecznych (USA). Decyzja została doręczona Skarżącej 2 marca 2020 r. Od decyzji Skarżąca w terminie wniosła odwołanie. Odwołanie Skarżącej wraz z aktami sprawy wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia 17 marca 2020 r. Prezes NFZ wskazał następnie, że 19 października 2020 r. do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło ponaglenie złożone przez Skarżącą, następnie 17 grudnia 2020 r., skarga na bezczynność Prezesa NFZ. Odnosząc się do zarzutów i wniosków podniesionych przez Skarżącą, Prezes NFZ wskazał, że w Gabinecie Prezesa Funduszu Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrywane są m.in. odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wydawane na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w sprawach dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń. Gabinet Prezesa Funduszu rozpatruje również odwołania od decyzji dyrektorów OW NFZ wydawanych na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach. W ciągu ostatnich lat liczba odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wpływających do Centrali Funduszu wzrosła kilkukrotnie, przy stałej liczbie pracowników Gabinetu Prezesa Funduszu rozpatrujących ww. odwołania, prowadzących postępowania administracyjne i opracowujących projekty decyzji administracyjnych Prezesa Funduszu. Według stanu na listopad 2020 r. do rozpatrzenia pozostało około 6500 odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu (w tym odwołań od decyzji wydanych na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach). Pomimo systematycznego wzrostu liczby spraw rozpatrywanych przez pracowników Gabinetu Prezesa Funduszu, które z uwagi na złożony charakter wymagają znacznego nakładu pracy, stan zatrudnienia w Narodowym Funduszu Zdrowia nie ulega zwiększeniu, co również było spowodowane m.in. jego rozważaną likwidacją. Istotną okolicznością, jak wskazał organ II instancji, pozostaje to, że odwołanie Skarżącej wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w momencie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Pracownicy Narodowego Funduszu Zdrowia od chwili ogłoszenia stanu epidemii pracują w systemie mieszanym stacjonarno-zdalnym, co znacząco wpływa na organizację i wydajność pracy, poprzez wydłużenie czasu rozpatrywania spraw, a ponadto realizują dodatkowe zadania związane z ogłoszonym stanem epidemii. Przedstawione okoliczności, zdaniem Prezesa NFZ, prowadzą do konstatacji, że zarzut dotyczący bezczynności organu - jest nieuzasadniony, w szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niekorzystna sytuacja kadrowa w Narodowym Funduszu Zdrowia, w szczególności obciążenia stosunkowo niewielkiej liczby pracowników znaczną ilością spraw oraz ogłoszony stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia twierdzenie, że przekroczenie przez organ terminu na wydanie decyzji, nie było działaniem zawinionym ani celowym. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przyznanie wskazanej sumy pieniężnej, Prezes NFZ stwierdził, że jest to również żądanie nieuzasadnione. Organ II instancji wskazał, że podjął czynności w sprawie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co najprawdopodobniej nastąpi przed rozpoznaniem sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność. Dlatego też, mając na uwadze możliwość ukarania organu karą przewidzianą przepisami P.p.s.a. oraz prewencyjny charakter kary pieniężnej jako środka dyscyplinującego organ, a także cel, jakim jest stosowanie tego środka w szczególnie skrajnych i drastycznych przypadkach, ukaranie Prezesa NFZ jest w niniejszej sprawie całkowicie nieuzasadnione. Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi. Skarżąca pismem z 12 lutego 2021 r. odniosła się do argumentacji Prezesa NFZ zawartej w odpowiedzi na skargę. Skarżąca pomimo wydania przez Prezesa NFZ decyzji z [...] stycznia 2021 r. rozstrzygającej odwołanie od decyzji I instancji z [...] lutego 2020 r., podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze oraz podniesione wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Jak wynika z art. 109 ust. 5 ustawy oświadczeniach, w sprawach, o których mowa w ust. 1, (dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym) w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie odwołanie Skarżącej od decyzji I instancji z [...] lutego 2020 r., wpłynęło do Prezesa NFZ 17 marca 2020 r. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie decyzją z [...] stycznia 2021 r. Organ II instancji, przed wniesieniem przez Skarżącą do Sądu skargi z 14 grudnia 2020 r., nie podjął żadnych czynności procesowych pomimo kierowanych do organu pism Skarżącej z 17 sierpnia 2020 r. i z 16 października 2020 r., w przedmiotowej sprawie. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że Prezes NFZ pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji I instancji. Bezczynność organu ma bowiem miejsce wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Uwzględniając jednak okoliczności powołane przez Prezesa NFZ w odpowiedzi na skargę, wyjaśniające bezczynność organu w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że bezczynność Prezesa NFZ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W świetle wyjaśnień Prezesa NFZ, pomimo, że organ nie podjął czynności procesowych w sprawie, także po pismach Skarżącej, Sąd uznał, że nie wynikało to z celowego działania organu, jawnego braku woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów prawa. W ocenie Sądu, wskazane przez organ problemy kadrowe skutkujące tym, że w wyniku wzrostu ilości spraw administracyjnych i stałej ilości pracowników, nagromadzona ilość niezałatwionych spraw, jak w niniejszej sprawie około 6500 odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu na listopad 2020 r., potwierdzają, że bezczynność Prezesa NFZ w przedmiotowej sprawie nie wynikała ze złej woli organu. Także, wynikający ze stanu epidemii system pracy organu, mieszany stacjonarno-zdalny, wpływający na organizację i wydajność pracy, poprzez wydłużenie czasu rozpatrywania spraw, skutkuje tym, że nie można uznać w niniejszej sprawie bezczynności organu za oczywiście pozbawionej jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę, akcentowany w orzecznictwie, ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15), Sąd uznał, że przedstawione przez Prezesa NFZ przyczyny niezałatwienia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie z istotnym jego przekroczeniem, uzasadniają przyjęcie przez Sąd, że bezczynność organu nie była wynikiem kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, który obligowałby do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. należy stosować w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 47/20). Jak zostało to wcześniej wyjaśnione, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie takich okoliczności, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z rozpoznaniem przez Prezesa NFZ odwołania Skarżącej od decyzji Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2020 r. i wydaniem decyzji z [...] stycznia 2021 r., bezprzedmiotowym stał się wniosek Skarżącej o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, jak również o stwierdzenie przez Sąd, że Skarżąca nie jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu otrzymywania świadczenia wdowiego wypłacanego przez Urząd Ubezpieczeń Społecznych (USA). Z tych względów Sąd w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. W związku z brzmieniem art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), jak w pkt 3 sentencji wyroku. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 P.p.s.a.