VI SA/Wa 929/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 stycznia 2024 r. nr BP.570.78.2023.0949.BTM.519765 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. S. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też w skrócie jako "Organ" lub "GITD") z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], którą to decyzją GITD, po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...] października 2023 r. nr [...], stwierdzającą utratę przez Skarżącego dobrej reputacji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej także jako "k.p.a."), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz ust. 4, art. 7d ust. 5 pkt 1, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 728 ze zm., dalej też w skrócie jako "u.t.d."), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., zwanym dalej rozporządzenie (WE) nr 1071/2009), art. 1 i załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej rozporządzenie Komisji (UE) nr 2016/403). W ocenie Organu o utracie dobrej reputacji przez Stronę świadczyło wydanie przez Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. decyzji z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], nakładającej na Skarżącego karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych za popełnienie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenia określonego w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Kierowcą skontrolowanego w dniu 20 października 2022 roku zestawu ciężarowego był, zatrudniony przez Skarżącego, V. P. Organ podkreślił, że naruszenie to jest najpoważniejszym naruszeniem (NN), wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403. GITD zaznaczył nadto, że przy ocenie dobrej reputacji Strony uwzględniono także jedno poważne naruszenie (PN) stwierdzone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r. popełnione na terenie Szwecji, polegające na przekroczeniu czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godz. przed zrobieniem sobie przerwy. Zdaniem GITD odebranie Stronie dobrej reputacji będzie przy tym proporcjonalną reakcją na stwierdzone powyżej naruszenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2024 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, tj. art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 107 k.p.a., przede wszystkim poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wybiórczego potraktowania materiału dowodowego i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania i nie uwzględniający słusznego interesu obywateli. Mając na uwadze powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się bowiem, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2022 r. nałożono na Skarżącego karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych za popełnienie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (t.j. naruszenia określonego w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) - stanowiącego najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 tj. "Kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE". Jednocześnie nałożona na Skarżącego powyższą decyzją Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. kara pieniężna została uiszczona w dniu 30 marca 2023 roku (k. nr 6 - pismo informacyjne Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. z dnia 13 czerwca 2023 roku). Oznacza to, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czyli [...] stycznia 2024 roku, kary nałożonej decyzją Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. z dnia [...] grudnia 2022 roku, nie można uznać za niebyłą na gruncie art. 94b u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 94b u.t.d., nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. W świetle powyższych okoliczności oraz treści art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., GITD był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oceny dobrej reputacji Skarżącego w związku ze stwierdzonym jednym najpoważniejszym naruszeniem. Nadto w toku postępowania GITD uzyskał informację (k. nr 35 akt administracyjnych) odnośnie zaistniałego na terenie Szwecji poważnego naruszenia po stronie Skarżącego w postaci przekroczenia czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu o 4,5 godz. przed zrobieniem sobie przerwy, za co Skarżący został ukarany karą grzywny. Jak wynika jednakże z art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Istotnym jest przy tym, że w toku przedmiotowego postępowania GITD był zobligowany do przeanalizowania okoliczności, o których mowa w art. 7d ust. 4 u.t.d. Wspomniany przepis art. 7d ust. 4 u.t.d., stanowi bowiem, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. I, w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, GITD, dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę okoliczności, które Skarżący powołałą w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a które, w jego przekonaniu świadczyły o tym, że spełnione zostały wymogi ustawowe w zakresie poprawy sytuacji w jego przedsiębiorstwie czyli wykazujące, że jako przedsiębiorca podjął on działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury zapobiegającej w przyszłości powstawaniu naruszeń obowiązków w zakresie przewozu drogowego. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że w celu wyeliminowania popełniania przez kierowców naruszeń obowiązujących przepisów podczas wykonywania przewozów drogowych wprowadził następujące procedury: - wykorzystywany jest czytnik do wczytywania danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych, - została podpisana umowa z zewnętrznym przedsiębiorcą [...] M. B. z siedzibą w W. pod nr [...], zgodnie z którą co miesiąc analizowane są dane cyfrowe pod kątem przestrzegania przepisów przez kierowców wykonujących przewozy drogowe, - w pojazdach użytkowanych w przedsiębiorstwie zostały zamontowane urządzenia GPS umożliwiające zdalną kontrolę kierowców, - w przedsiębiorstwie są przeprowadzane regularne szkolenia kierowców z zakresu czasu pracy, prawidłowego używania urządzeń rejestrujących oraz innych przepisów stosowanych w transporcie drogowym. Strona podkreśliła również, że w momencie zatrudnienia kierowców zapoznała ich ze wszystkimi zasadami wiążącymi się z przestrzeganiem przepisów regulujących czas pracy kierowców i prawidłowe użytkowanie tachografów, co potwierdzają podpisane przez kierowców oświadczenia dotyczące zapoznania się z obowiązkami kierowcy, przeszkolenia z zakresu obsługi tachografu i przeszkolenia z zakresu czasu pracy kierowcy. Skarżący wskazał również, że oprócz wstępnych szkoleń kierowców przeprowadzane są regularne szkolenia kierowców z zakresu ich obowiązków i czasu pracy kierowcy. Systematycznie są kontrolowane zapisy czasu pracy kierowców, a kierowcy są informowani o popełnionych naruszeniach. Strona podkreśliła również, że kierowcy nie są wynagradzani za szybkość zrealizowania zadania przewozowego. Skarżący podniósł nadto, że obecnie osobiście nadzoruje wykonywanie badań technicznych pojazdów użytkowanych w jego przedsiębiorstwie. Strona podkreśliła, że kierowcy zostali zobowiązani do informowania jej z miesięcznym wyprzedzeniem o konieczności przeprowadzenia tych badań, przeglądu tachografu, o upływie terminu ważności karty kierowcy, orzeczeń lekarskich i psychologicznych oraz szkolenia okresowego. Jednocześnie Skarżący załączył dokumenty na poparcie swoich twierdzeń. Skarżący wyjaśnił również, że naruszenie stwierdzone w decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O., było wynikiem działania kierowcy V. P., który nie wykonał polecenia poddania badaniu technicznemu naczepy o numerze rejestracyjnym [...] i nie wyjaśnił przyczyny niewykonania polecenia. Za to postępowanie kierowca został ukarany karą nagany i zwolniony. Podkreślenia wymaga, że kwestia właściwej oceny przywołanych przez Stronę w tym zakresie okoliczności, ma kluczowe znaczenie w świetle dyspozycji art. 7d ust. 5 u.t.d., w myśl którego to przepisu, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro, w myśl art. t. 7d ust. 5 u.t.d., dokonana przez GITD ocena wystąpienia możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym ocena charakteru podjętych przez Stronę działań, mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożenie procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; rzutuje na możliwość wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Skarżącego, to koniecznym jest, po pierwsze należyte zbadanie opisanych przez Skarżącego działań naprawczych a następnie dokonanie ich prawidłowej i pełnej oceny poprzez pryzmat dyspozycji art. 7d ust. 4 pkt 2) u.t.d. Tymczasem, analizując treść zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2024 roku, zauważyć należy, że organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, którego w ogóle nie uzasadnił. GITD stwierdził bowiem, że (cytując wprost): "Natomiast procedury zastosowane przez skarżącego powinny być stosowane w przedsiębiorstwie przez cały okres wykonywania przewozów drogowych, ponieważ procedury te stanowią standard w przedsiębiorstwach prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego. Procedury te umożliwiają kontrolę kierowców i wykonywanie działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami". Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja Organu świadczy o braku dokonania należytej oceny podjętych przez Skarżącego działań, poprzez pryzmat przeciwdziałania w przyszłości możliwości powstania naruszeń przepisów u.t.d. W zaskarżonej decyzji GITD co prawda przywołuje zarówno argumentację Strony, jak i wylicza przedłożone przez nią dokumenty (strona nr 3 i 4 zaskarżonej decyzji), ale zamiast poddać je pełnej analizie, zakończonej wyczerpującą i precyzyjną oceną, konstatuje jedynie, że wdrożone przez Skarżącego procedury winny funkcjonować w każdym przedsiębiorstwie transportowym, nie wyjaśniając jednakże, czy ich wprowadzenie przez Skarżącego jest wystarczające, czy też nie, w kontekście wymagań statuowanych w art. 7d ust. 4 pkt 2) u.t.d. Nadto GITD nie przedstawił swojej oceny odnośnie podejmowanych przez Skarżącego środków dyscyplinujących wobec zatrudnionych pracowników, w tym także kierowcy Pana V. P., na którego Skarżący nakładał kary dyscyplinarne, celem uniknięcia kolejnych naruszeń, a finalnie uznał za zasadne rozwiązanie z nim stosunku zatrudnienia. Tymczasem wspomniany przepis art. 7d ust. 4 pkt 2) u.t.d., wyraźnie wskazuje, że organ zobligowany jest zbadać, czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Skoro zatem Skarżący przedłożył w toku postępowania szereg dokumentów, które, w jego ocenie potwierdzają wprowadzenie środków dyscyplinujących zatrudnionych pracowników oraz wdrożenie procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, to, w świetle wymagań statuowanych w art. 107 § 3 k.p.a., Organ winien poddać analizie konkretne zapisy powyższych dokumentów poprzez pryzmat wypełnienia celów stawianych działaniom naprawczym, wnikających z brzmienia art. 74 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Tymczasem Organ od wymaganej w tym zakresie analizy zupełnie się uchylił, skutkiem czego, w ocenie Sądu, nie dokonano prawidłowej oceny spełnienia przesłanki z art. 74 ust. 4 pkt 2 u.t.d., tj. w istocie nie wyjaśniono czy faktycznie istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie przewozowym Skarżącego poprzez wdrożenie procedury zapobiegającej powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jak również nie oceniono zagadnienia wprowadzenia odpowiednich środków dyscyplinujących wobec zatrudnionych pracowników. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, Organ naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 7d ust. 4 pkt 2) i 4) u.t.d., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Organ zobowiązany będzie zatem uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku, w tym także wziąć pod uwagę ujęte w skardze aktualne informacje o stanie zatrudnienia w przedsiębiorstwie Skarżącego a także ilości operacji transportowych, a nadto rozważyć zasadność uwzględnienia dyspozycji art. 94b u.t.d. w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., rozstrzygnięto z kolei w punkcie 2 sentencji wyroku, zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Skarżącego kwotę dwustu złotych, stanowiącą równowartość uiszczonego przez Skarżącego wpisu sądowego.